“意定监护+养老服务信托”研究报告第二部分： “意定监护+服务信托”的法律基础与制度体系
发布日期：2026-07-23
作者： 谭丽华
本文目录概览
一、上位法律法规层面的制度基础
二、监管依据层面的制度框架
三、上海地方层面的制度细化与前沿探索
四、法律关系视角下的多重架构
五、监护人、受托人、监督人、受益人的多重法律身份解析
六、本部分小结：制度体系的合规表达
前言摘要：“意定监护+服务信托”并非由单一法律直接创设的独立制度，而是在成年意定监护、信托财产管理、老年人权益保护、公证证明、个人信息保护、反洗钱与反电信网络诈骗等多项制度基础上形成的复合型法律安排。其制度逻辑可以概括为：以意定监护解决未来失能、失智或部分丧失民事行为能力后的“谁来决策、谁来照护、谁来代理”问题；以服务信托解决养老资金、医疗护理费用、照护费用、生活费用等“钱由谁管、如何支付、如何隔离风险”的问题。
从合规角度看，该模式的关键不在于简单组合两个法律工具，而在于构造一套“管人、管财、管服务、管监督”相互分离、相互制衡且可被证据化证明的运行机制。尤其在上海试点语境下，意定监护、养老服务信托和养老服务机构之间正在形成相对清晰的功能分工：监护人主要负责人身照护及代理决策，信托公司主要负责信托财产管理和意定支付，养老服务机构主要负责专业照护服务，监督人或相关组织承担监督、见证和协同职责。
一、上位法律法规层面的制度基础
（一）《民法典》：成年意定监护与监护职责的基本法源
《民法典》第三十三条确立成年意定监护制度，即具有完全民事行为能力的成年人，可以与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，以书面形式确定自己的监护人，并在本人丧失或者部分丧失民事行为能力时，由该监护人履行监护职责。该规定构成“意定监护+服务信托”中“管人”部分的直接法源基础[1]。
《民法典》同时规定，监护人应当代理被监护人实施民事法律行为，保护被监护人的人身权利、财产权利及其他合法权益，并按照最有利于被监护人的原则履行职责。除为维护被监护人利益外，监护人不得处分被监护人的财产。因此，意定监护协议不能被理解为对监护人的无限授权；监护人作出医疗照护、生活安排、养老服务选择和财产指令时，仍应受本人利益最大化、尊重真实意愿和不得侵害财产权益等规则约束。
在与服务信托衔接时，较为稳妥的制度是：监护人可依据意定监护协议、授权文件及信托合同，向信托公司提出支付申请、服务安排建议或紧急事项处理请求，但不宜直接占有、提取或处分信托财产。
（二）《信托法》：信托设立、财产独立性与受托人义务
《信托法》是“服务信托”部分的核心法源。根据《信托法》，设立信托应当具有合法信托目的、确定且合法的信托财产，并采取书面形式；信托文件应载明信托目的、委托人、受托人、受益人或者受益人范围、信托财产范围及受益人取得信托利益的方式等基本事项[2]。
因此，养老服务信托的信托目的应被设计为保障委托人未来养老、医疗、护理、康复、生活照料、适老化改造、身后事务处理等必要支出，并在触发条件成就时按照合同约定进行定向支付。该类信托的核心是服务支付和长期照护保障，而非以投资收益为中心的资产管理产品。
《信托法》关于信托财产独立性的规定，是该模式实现“管人”与“管钱”分离的关键。信托财产与委托人未设立信托的其他财产相区别，也与受托人的固有财产相区别；除法定情形外，对信托财产不得强制执行。受托人还应遵守忠实、审慎、有效管理、分别管理、记录保存、报告和保密等义务[2]。
由此可见，信托公司在该模式下并非单纯的付款通道，而是承担受托管理、合规审查、支付控制、信息披露和风险识别职责的专业受托人。信托公司既不能机械服从明显不当的监护人指令，也不能越权替代监护人作出人身照护或医疗选择决定。
（三）《老年人权益保障法》：老年人意定监护的特别依据
《老年人权益保障法》第二十六条较早将意定监护理念引入老年人权益保护场景。具备完全民事行为能力的老年人，可以在近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织中协商确定自己的监护人；老年人丧失或者部分丧失民事行为能力时，确定的监护人依法承担监护责任[3]。
该规定说明，意定监护虽然已被《民法典》扩展为所有成年人的一般性制度，但在老年人权益保护领域仍具有特别意义。对于独居老人、失独家庭、纯老家庭、“老养残”家庭以及缺乏可靠近亲属照护的老年人而言，意定监护制度为其提前选择监护人、明确照护意愿、安排财产使用提供了法律工具。
（四）《公证法》：真实性、合法性与程序证据化
现行法律并未将公证作为意定监护协议成立或生效的强制要件。但是，意定监护协议通常涉及行为能力判断、真实意思表示、重大财产安排、医疗照护意愿和家庭成员利益冲突等事项，公证程序具有重要的证据固定和风险防控价值[4]。
在“意定监护+服务信托”模式中，公证或见证的功能主要包括：确认签署人身份；证明文件系本人真实意思表示；固定协议签署过程；记录对主要法律后果的提示说明；降低继承人、近亲属或其他利害关系人事后否认协议效力的风险。公证不能替代监护职责，也不能替代信托公司的受托管理责任，但可以显著增强制度安排的可证明性和可执行性。
（五）《个人信息保护法》：敏感个人信息处理与信息共享边界
“意定监护+服务信托”运行过程中，通常需要在委托人、意定监护人、信托公司、公证机构、养老服务机构、医疗机构、居村委或监督人之间共享一定信息。相关信息往往涉及身份信息、家庭关系、健康状况、医疗记录、金融账户、支付记录和照护需求，具有明显的敏感性[5]。
因此，相关文件应当建立个人信息处理的“最小必要”规则：哪些信息可以共享、向谁共享、用于何种目的、保存多久、是否可以转委托处理、发生泄露如何处置，均应在意定监护协议、信托合同、服务协议及授权文件中作出清晰安排。尤其涉及医疗信息、失能失智评估、金融账户、支付凭证、家庭成员身份关系等敏感信息时，应取得必要授权，并采取分级访问、留痕管理、加密保存和定期清理等措施。
（六）《反电信网络诈骗法》《反洗钱法》：金融安全义务
养老服务信托面向老年及备老群体，涉及资金托管、定向支付、受益人识别、代理指令和第三方服务机构收款等环节，天然具有反诈骗、反洗钱和反非法金融活动的合规要求[6]。
新修订的《反洗钱法》要求金融机构开展客户尽职调查、持续关注客户整体状况及交易情况；客户由他人代理办理业务的，金融机构应当核实代理关系并识别、核实代理人身份；金融机构与客户订立信托等合同且受益人并非客户本人时，还应识别并核实受益人身份[7]。
据此，信托公司应重点识别资金来源异常、短期大额转入转出、监护人或指令人频繁变更、收款服务机构与监护人存在利益关联、支付用途与养老医疗目的不匹配、受益人安排明显规避债务或侵害法定权益等风险。合规审查不应停留在形式审查，而应贯穿设立、存续、支付和终止全过程。
二、监管依据层面的制度框架
（一）信托业务分类监管：资产服务信托定位与业务边界
2023年原银保监会发布《关于规范信托公司信托业务分类的通知》，将信托业务分为资产服务信托、资产管理信托和公益慈善信托三大类，并进一步细分为二十五个业务品种[8]。
从业务实质看，“意定监护+养老服务信托”更接近资产服务信托项下的财富管理服务信托或特殊需要信托，而不应被简单归入资产管理信托。其核心不是向投资者募集资金并追求投资回报，而是围绕特定委托人及受益人的养老、医疗、照护、支付、财产隔离和传承需求，提供长期、持续、定制化的受托服务。
因此，在合规表述上，建议使用“养老服务信托”“特殊需要信托”“财富管理服务信托”等表述，避免使用“养老理财”“保证收益”“稳健增值养老产品”等可能引发资产管理产品销售误导的措辞。
（二）信托业高质量发展政策：回归受托人定位
国务院办公厅转发金融监管总局《关于加强监管防范风险推动信托业高质量发展的若干意见》，强调信托公司应坚守信托本源，立足受托人定位，确保信托目的合法合规，为受益人最大利益处理信托事务，并发挥信托财产独立、风险隔离功能[9]。
该政策取向意味着，“意定监护+服务信托”的制度价值不能仅被理解为业务创新，更应被纳入信托公司受托责任和全过程合规监管框架。信托公司应在产品设计阶段即明确适用客群、准入标准、信托财产类型、支付触发条件、指令审核机制、紧急支付机制、信息披露对象、监督人权限、终止清算规则以及争议解决机制。
（三）养老金融政策：从养老资产管理转向养老服务支付保障
中国人民银行等九部门发布的《关于金融支持中国式养老事业 服务银发经济高质量发展的指导意见》提出，应聚焦不同老龄群体提供多样化养老金融服务，支持备老群体做好养老资金储备和财富规划，鼓励围绕托养照护特殊需要设计信托产品，并加强金融服务适老化、老年人权益保护和涉老非法金融活动防范[10]。
在此政策背景下，养老服务信托的制度定位应当从传统“养老财富管理”延伸至“养老资金支付保障”。其价值不只是帮助老年人积累或管理资金，更重要的是在失能、失智、突发疾病、无人代办、家庭成员冲突等情形下，确保资金按照本人预设意愿、合同约定和合规流程持续、定向、可追溯地用于养老服务和医疗照护。
三、上海地方层面的制度细化与前沿探索
（一）《上海市老年人权益保障条例》：地方意定监护机制的细化
上海于2025年修订《上海市老年人权益保障条例》。该地方立法的重要意义在于，上海并未将意定监护局限于私人协议层面，而是通过公证、见证、信息归集、社会组织参与、监护监督等机制，提高意定监护的可发现性、可执行性和可监督性[11]。
从服务信托角度看，地方意定监护机制越清晰，信托公司识别监护人身份、确认监护启动条件、核验指令权限和开展支付审查的基础就越稳固。反之，如果意定监护协议缺乏证据化、信息归集和监督机制，服务信托在运行阶段容易出现指令真伪难辨、监护启动时间争议和家属异议等风险。
（二）《上海市养老服务条例》：养老服务供给与费用支付基础
《上海市养老服务条例》为养老服务机构、社区居家养老服务、养老服务设施及相关监督管理提供地方制度基础[12]。
养老服务信托不应仅支付抽象的“养老费用”，而应围绕具体服务场景设计支付规则，包括养老机构入住费、护理费、康复费、陪诊费、助餐助浴费、适老化改造费、紧急救援费和康复辅具费用等。服务信托的“服务”属性，应当通过真实服务合同、服务清单、费用凭证、履约记录和支付留痕体现。
（三）沪府办发〔2025〕21号：意定监护实施的操作性规则
《上海市人民政府办公厅关于推进实施老年人意定监护制度的若干意见（试行）》已自2026年1月1日起施行，有效期至2027年12月31日。该文件明确由民政、司法行政、市场监管、卫生健康、规划资源、金融、公安等部门按职责建立配套机制，为意定监护人履职提供支持，并保障意定监护关系当事人合法权益[13]。
该文件对“意定监护+服务信托”具有直接制度支撑意义。其一，建立老年人意定监护咨询服务机制；其二，支持老年人通过书面协议确定意定监护人、监护监督人；其三，引导协议对监护启动前的委托代理事项、监护启动时的民事行为能力鉴定、生活规划需求、财产管理处置、各方权利义务等作出约定；其四，支持专业性社会组织参与；其五，建立意定监护信息归集查询平台和监督、兜底保障机制；其六，要求金融部门指导金融机构强化涉及意定监护金融产品的合规管理，并由规划资源部门指导不动产登记机构探索意定监护所涉不动产登记管理。
（四）上海养老服务信托试点：从“管人管钱分离”到“意定支付”
2026年，上海金融监管局等部门发布《关于进一步扩大上海养老服务信托试点的通知》，将养老服务信托定位为信托公司围绕老年人等特殊群体的财产规划、资金管理、养老服务支付、保障和传承需求，提供信托财产管理、支付执行、监督保障和服务对接等功能的信托服务[14]。
该试点尤其强调“信托财产意定管理人”和“意定支付”机制。根据试点通知，信托财产意定管理人是委托人在信托文件中指定的人员，可以按照约定向信托公司提出支付指令；信托公司则依据合同约定和合规审查流程履行医疗、护理、养老等费用支付职能[14]。
需要强调的是，“信托财产意定管理人”并非现行《民法典》中的独立法定监护类型，而是养老服务信托试点中的合同安排和业务机制。其合法性基础在于委托人的事前授权、信托合同约定、意定监护协议衔接以及信托公司的合规审核。该角色可以发出支付指令，但不宜被理解为可以直接占有、支取或处分信托财产。
试点通知还要求加强客户适当性、信息披露、消费者权益保护和服务平台建设，并明确禁止以养老服务信托名义推介资产管理信托产品[14]。
四、法律关系视角下的多重架构
（一）意定监护协议法律关系
意定监护协议属于与身份关系密切相关的民事协议，其核心内容是未来监护职责的预先安排。协议应重点约定监护人身份、监护启动条件、民事行为能力鉴定或评估机制、监护职责范围、医疗决策权限、生活照护安排、财产管理边界、监督人设置、信息披露和报告机制、报酬及费用承担、变更解除条件、争议解决方式等。
在制度衔接上，意定监护协议应明确其与信托合同的关系：监护人可以基于协议和信托文件约定向信托公司提出支付申请或服务安排建议，但不得直接占有信托财产，不得要求信托公司实施明显违反信托目的、损害受益人利益或缺乏真实服务依据的支付。
（二）信托合同法律关系
信托合同关系的核心，是委托人将合法财产设立为信托财产，由信托公司按照信托目的和信托文件约定进行管理、运用、处分或支付。信托合同应当围绕养老服务场景细化以下规则：信托财产范围、受益人或受益人范围、支付用途、支付对象、支付凭证、支付限额、紧急支付程序、指令人权限、信托财产意定管理人规则、监督人知情权、受托人审查义务、异常交易拒付规则、报告和信息披露安排、信托终止及剩余财产归属。
信托合同与意定监护协议之间应避免条款冲突。建议采取“主协议+附件清单+授权文件”的结构，将《监护安排意愿清单》《养老服务需求清单》《支付规则清单》《紧急事项处理清单》《信息共享授权清单》作为配套文件，并保持各文件之间的术语、主体、权限、触发条件和争议解决条款一致。
（三）公证或见证法律关系
公证或见证并不改变意定监护协议和信托合同的法律性质，但可以提高文件真实性、签署过程、意思表示和行为能力状态的证明力。对高龄、患病或存在认知能力争议风险的委托人，建议同步引入医学评估、认知能力评估或律师见证，以降低事后效力争议。
（四）养老服务合同法律关系
养老服务合同是养老服务机构向老年人或受托安排方提供生活照料、护理、康复、助餐、陪诊、适老化改造等服务的合同基础。信托公司并不因设立养老服务信托而当然成为养老服务提供者。除非信托公司另行承诺或直接参与服务管理，否则其主要职责是依据信托合同和合规审查规则支付费用、核验凭证、监督资金用途，并不直接承担养老机构的护理质量责任。
（五）四类法律关系的交织与冲突处理
四类法律关系之间可能出现多重冲突：监护人指令与信托合同支付条件不一致；意愿清单与突发医疗情形不匹配；养老服务合同实际费用超出信托支付限额；监督人提出异议但监护人坚持支付；继承人或近亲属事后否认委托人设立安排。
对此，文件设计上应预设冲突处理顺位：第一，以法律强制性规定和公序良俗为上位约束；第二，以委托人事前真实意思表示为基本依据；第三，以信托合同中明确的支付条件和审查规则为操作依据；第四，以监护人、监督人和受托人之间的程序性制衡减少单方滥权；第五，在重大争议、紧急医疗和大额支付场景中设置临时支付、暂停支付、第三方评估或司法确认机制。
五、监护人、受托人、监督人、受益人的多重法律身份解析
（一）意定监护人：负责“人身监护”但不当然直接“管钱”
意定监护人的核心职责，是在被监护人丧失或者部分丧失民事行为能力时，依法代理其实施相关民事法律行为，保护其人身权利、财产权利和其他合法权益。其职责重点包括医疗照护决策、生活安排、养老机构选择、紧急事务处理和权益维护。
在“意定监护+服务信托”模式下，监护人可以根据协议被设置为“信托财产意定管理人”或支付指令人，但其权限应当受到信托合同严格限制。较为稳妥的合规结构是：监护人“决策但不直接取款”，信托公司“付款但不越权决策”，养老服务机构“服务但不管理财产”，监督人“监督但不替代履职”。
（二）信托公司受托人：负责“财产管理与支付执行”
信托公司作为受托人，应以信托财产为限，按照信托目的和信托文件约定履行财产管理、定向支付、记录保存、报告披露和风险控制职责。其义务来源主要包括《信托法》、信托监管规则、反洗钱反诈骗监管要求以及信托合同约定。
受托人应重点把握三项边界：第一，不得将养老服务信托包装为刚性兑付或收益承诺产品；第二，不得机械服从监护人或指令人明显不当的支付指令；第三，不得越过信托合同和授权文件，替代监护人作出人身照护、医疗选择或养老机构选择等实质性监护决策。
（三）监督人：负责程序监督、信息核验与利益制衡
监督人可以由委托人在意定监护协议或信托文件中指定，也可以由专业社会组织、公证机构、居村委、亲友或律师等主体在不同层面发挥监督作用。监督人的职责可包括监督监护人履职、查阅信托支付报告、核验养老服务费用、参与重大事项审批、发现侵害被监护人权益时及时提出异议或向有关部门反映。
监督人不宜被设计为仅具象征意义的“签字人”。对于大额医疗费用支付、长期护理安排、变更养老机构、出售或出租不动产、调整受益人或剩余财产归属等重大事项，应设置监护人申请、受托人审查、监督人确认或异议机制，以形成有效制衡。
（四）受益人：以本人利益为中心，兼顾特殊需要安排
养老服务信托中最常见的结构是“委托人即主要受益人”，即以委托人本人养老、医疗、护理、康复、生活照料等利益为核心。在“老养残”、失独家庭、丁克家庭、单身中青年预备性安排等场景中，也可以根据合法目的和受益人确定性要求，将残障子女、配偶、父母、特定扶养对象、公益慈善目的等纳入受益安排。
但受益人范围和受益顺位必须明确，不能通过模糊受益人设计规避债务、侵害配偶共同财产权、损害继承人依法权益，或者形成事实上的非法利益输送。
六、本部分小结：制度体系的合规表达
综上，“意定监护+服务信托”的法律基础可以概括为五个层次：第一，《民法典》和《老年人权益保障法》提供意定监护的身份法与监护法基础；第二，《信托法》提供信托设立、财产独立、受托人义务和信托终止清算规则；第三，《公证法》提供真实性、合法性和程序证明机制；第四，《个人信息保护法》《反电信网络诈骗法》《反洗钱法》提供信息、资金和金融安全合规边界；第五，信托业务分类监管、养老金融政策以及上海地方试点文件，提供服务信托业务定位、养老服务衔接和地方实施路径。
在正式报告中，建议将该模式定位为：以成年意定监护为人身照护决策基础，以资产服务信托为财产管理与定向支付工具，以养老服务机构为专业服务供给方，以公证、监督人、信息归集和监管机制为外部制衡的复合型养老金融与法律服务安排。
合规表达上，应坚持“四个不能”：不能把养老服务信托异化为资产管理信托或养老理财产品；不能把信托公司错置为医疗照护等监护决策主体；不能让监护人直接控制信托财产；不能以服务创新名义弱化客户适当性、个人信息保护等主体义务。上述底线是本报告贯穿全文的合规坐标，也是信托机构在业务创新中必须坚守的红线。
引用文件目录
[1]《中华人民共和国民法典》第三十三条、第三十四条至第三十六条。
[2]《中华人民共和国信托法》第二条、第六条、第八条、第九条、第十五条至第十七条、第二十五条、第二十九条、第三十三条。
[3]《中华人民共和国老年人权益保障法》第二十六条。
[4]《中华人民共和国公证法》第二条、第十一条。
[5]《中华人民共和国个人信息保护法》第十三条、第十四条、第十七条、第二十八条、第二十九条。
[6]《中华人民共和国反电信网络诈骗法》第十七条至第二十条、第二十五条等。
[7]《中华人民共和国反洗钱法》（2024年修订）第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条等。
[8] 原中国银保监会《关于规范信托公司信托业务分类的通知》（银保监规〔2023〕1号），2023年3月21日印发，2023年6月1日起施行。
[9] 国务院办公厅转发金融监管总局《关于加强监管防范风险推动信托业高质量发展的若干意见》的通知（国办函〔2025〕14号）。
[10] 中国人民银行等九部门《关于金融支持中国式养老事业 服务银发经济高质量发展的指导意见》。
[11]《上海市老年人权益保障条例》（2025年修订）。
[12]《上海市养老服务条例》。
[13]《上海市人民政府办公厅关于推进实施老年人意定监护制度的若干意见（试行）》（沪府办发〔2025〕21号），2026年1月1日起施行，有效期至2027年12月31日。
[14] 上海金融监管局等《关于进一步扩大上海养老服务信托试点的通知》（沪金规〔2026〕2号）第一条至第四条及关于“信托财产意定管理人”“意定支付”、养老服务信托业务流程、试点工作机制、服务平台、信息披露、消费者权益保护、禁止以养老服务信托名义推介资产管理信托产品等规定。
北京大成（上海）律师事务所
立法与公共政策研究中心
北京大成（上海）律师事务所立法与公共政策研究中心经多年筹备，于2026年1月30日正式成立。研究中心由所内具备经济、产业、科技、政策分析等复合专业背景，博士、博士后等研究资历的资深律师所组成，并具有相当数量的涉外背景专业人员。研究中心若干骨干律师已分别受聘担任上海市政府立法工作专家、浦东新区立法工作专家、浦东新区司法局立法工作律师专家等；并入选上海市律协上海律师立法专家库、上海律师政府法律顾问参政议政库。
研究中心主要特色创新业务范围包括：立法前期调研、立法论证、立法与公共政策第三方事前事后评估、立法草案专家建议稿起草、专项立法修订建议、立法参考资料库编纂汇总等。
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