房企破产办案指引：137号文下房企破产难点的新思路与破局方案（下）
发布日期：2026-11-12
作者： 莫非
上接中篇：房企破产办案指引：137号文下房企破产难点的新思路与破局方案（中）
十一、共益债的“追溯认可”：
受理前投进去的纾困钱怎么办？（第26条）
《企业破产法》第42条以破产申请受理后发生的法定债务为共益债务的基本范围。政府协调的保交房资金如果先于破产受理投进去，投资人往往担心只能按普通旧债申报。第26条第三款专门解决了这个顾虑。《纪要》第26条三款原文：
“26.续建融资。破产申请受理后，债务人房地产项目续建需要对外借款的，管理人应当在续建方案中列明融资方案，经债权人会议表决通过或者人民法院许可后实施，续建融资债权一般应当按照共益债务清偿。续建融资应当专项用于项目建设，及时支付因续建产生的债权债务和相关费用。”
“续建的房地产项目在破产申请受理前已经设定抵押的，续建融资债权可在项目续建增值范围内优先受偿，但不得优先于续建产生的建设工程价款债权。经与相关建设工程价款优先权人、抵押权人协商一致，续建融资债权可优先于破产受理前产生的建设工程价款债权或者抵押债权受偿。”
“破产申请受理前，债权人系按照项目属地政府相关部门要求为复工续建提供融资，债权人请求将该部分融资债权比照共益债务清偿的，经审查认定该融资确实用于债务人项目复工续建的，应当予以确认。”
受理前，债权人按项目属地政府相关部门要求为复工续建提供融资，经审查确实用于债务人项目复工续建的，应比照共益债务清偿。
“比照”二字要留心。它不是把全部历史工程款、供应款、股东垫款统一追认为法定共益债务，而是对符合条件的受理前融资给相应清偿待遇。判断至少包括：属地政府部门的要求、融资事实、资金确实投进本项目复工续建。少一层，结论就变。
认定要追到用途，不能停在协调函。政府部门的函件、专班纪要、融资安排能证明协调背景，证明不了款项实际用于续建。管理人还要核放款流水、资金账户、施工合同、付款审批、监理计量和工程形成情况，剔除没实际投入、已归还或循环回流的部分。比如一笔1000万元融资名义上保交房，600万元实际付了新增施工，200万元还了集团旧借款，200万元一直留在关联企业账户——不能只凭融资合同标题把1000万元全额比照。直接付给材料商、工人或代垫施工款的，则按真实法律关系和资金归属判断，不能因为没先进开发商账户就当然否定。受理后补开的情况说明能当证明材料，但不能把当初纯商业救助改写成“按政府部门要求”的融资。
更要紧的是，第26条第三款的比照认定，不当然赋予受理前融资对全部旧抵押财产的更高的顺位。它和该条前两款、第30条的增值规则怎么衔接，要按投入时间、价值形成和具体权利基础论证。
融资文件只写“本债权为共益债，优先于一切债权”，创不出与法律及《纪要》不符的对外效力。同样，债权人会议对融资方案的表决，替代不了条文要求的工程价款优先权人、抵押权人对让位安排的同意——共益债务是一种清偿类别，对特定财产超越既有权利的顺位，要另外的依据。
十二、抵押权优先范围的时点切割、
续建增值与共益融资顺位
（一）抵押权优先范围的时点切割（第30条）
破产受理前就设定的在建工程抵押，续建投了新钱之后，抵押权人能不能就整个续建后的增值部分优先受偿？《纪要》第30条解释了这个问题：
“破产受理前就房地产开发企业在建工程设定抵押的权利人，其优先受偿权范围以破产申请受理时已完工部分价值为限。破产程序中在建工程项目续建的，抵押物变现后续建增值部分应当依次优先清偿续建产生的建设工程价款债权、续建融资债权。”
边界划得非常清楚：抵押权只及于“受理时已完工部分价值”，续建增值部分依次归续建工程款、续建融资债权。这和《民法典》第417条“建设用地使用权抵押后新增建筑物不属抵押财产”一脉相承，防止抵押权人搭续建投入的便车。
第二句给了抵押权人的出口：“抵押权人在清算程序中依法获得清偿后，购房人或管理人请求裁定注销相应抵押登记的，人民法院应当予以支持。”
清偿完了，抵押登记该注销就注销，不拖着。
实务里“已完工部分价值”怎么算，高度依赖造价鉴定和分段核验。管理人宜在续建启动前就建分段台账，把受理时点的已完工程量、造价固化，否则续建和既有工程物理连续，增值界定会变成一笔糊涂账。
（二）续建融资的顺位（第26条前两款）
《纪要》第26条前两款管“受理后”的续建借钱：
“破产申请受理后，债务人房地产项目续建需要对外借款的，管理人应当在续建方案中列明融资方案，经债权人会议表决通过或者人民法院许可后实施，续建融资债权一般应当按照共益债务清偿。续建融资应当专项用于项目建设，及时支付因续建产生的债权债务和相关费用。”
受理后续建借款，经债权人会议或法院许可，一般按共益债务。但钱要“专项用于项目建设”，不能挪去填旧账。
“续建的房地产项目在破产申请受理前已经设定抵押的，续建融资债权可在项目续建增值范围内优先受偿，但不得优先于续建产生的建设工程价款债权。经与相关建设工程价款优先权人、抵押权人协商一致，续建融资债权可优先于破产受理前产生的建设工程价款债权或者抵押债权受偿。”
这里把第30条的增值规则接上了：续建融资在增值范围内优先，但排在施工工程款之后；想越过受理前的工程款或抵押，必须和对应权利人协商一致——债权人会议表决替代不了工程价款优先权人、抵押权人对让位安排的同意（第四章已点过）。
把第26条前两款和第30条、第26条第三款（受理前融资追溯）合起来看，《纪要》对“新钱”的待遇是一套完整逻辑：受理前投的看政府协调+实际用途（比照共益）；受理后投的看方案表决（一般共益）；续建增值部分给新钱和工程款开路，但也受顺位约束。
十三、九级清偿顺位与整体出售
（一）九级清偿顺位（第31条第二款）
第31条是整份文件里最像“分配表”的一条。第一款管重整、和解、整体出售下合同继续履行的处理；第二款才是真正的清偿顺位，且有严格前提：
“房地产开发企业被裁定宣告破产，房屋买卖合同因房屋不能交付且无实际交付可能而被解除或者终止的，依照下列顺序清偿：”
前提两个条件缺一不可：①宣告破产；②购房合同因“不能交付且无实际交付可能”解除或终止。脱离这个前提，第二款不能直接抄成所有房地产重整的通用条款。
顺位原文：
（一）商品房消费购房人已支付的购房款、尚未归还的个人按揭贷款；
（二）享有优先权的建设工程价款债权；
（三）对债务人特定财产享有担保权的债权；
（四）破产费用；
（五）共益债务；
（六）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；
（七）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；
（八）普通破产债权；
（九）破产申请受理前破产人未支付应付款项的滞纳金、民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等具有惩罚性的债权。
九级里最该记住的：消费购房人已付房款和未还按揭贷款排第一，工程款第二，担保物权第三——注意，担保物权（抵押权）被压在了工程款之后，这和《企业破产法》第109条“担保物权优先”的通常理解在房企破产场景里被重新排了序；惩罚性债权（滞纳金、罚金）垫底。同顺位不足的按比例分。
这里要和第18条第三款连起来看：消费购房失败、银行就担保物受偿不足的部分，按第31条第二款第一项（第一顺位）清偿，且银行不得再向购房人追索——银行的风险被留在开发企业破产处置里，购房人不必“拿不到房还终身背贷”。[1]
破产费用、共益债务列为第四顺位存在现实困扰。若消费购房退款与按揭贷款参与规模庞大，管理人报酬等破产费用可能无法足额受偿，程序运转经费无优先，将迫使程序终止，反而损害包括购房人在内的全体债权人利益。与之相关的是特定财产内的费用扣除问题，对抵押物、续建增值部分进行管理、变价、分配所发生的破产费用与共益债务，应先从特定财产变价款中扣除，余额再纳入破产财产统一分配。
职工债权虽然顺位后移。第21条第3款，农民工工资参照职工债权+追回工程价款范围优先；与第27条，欠缴土地出让金参照“税款与社保”顺位。
（二）整体出售优先（第28条）
第28条管房企的资产怎么卖：
“债务人被依法裁定宣告破产后，管理人应当及时拟定破产财产变价方案，提交债权人会议讨论并表决。破产财产处置应当遵循价值最大化原则，一般应当优先采取房地产项目整体出售的方式进行。房地产项目整体出售的，破产程序中继续履行的购房合同以及土地出让金等相关公共费用债务一并转让，受让人取得房地产项目后应当继续向购房人履行交付房屋、协助办理不动产权证书、缴纳相关公用费用等义务并享有相应权利。”
该条第1款确立价值最大化还是“整体出售优先”的处置原则。且继续履行的购房合同、土地出让金等公共费用债务“一并转让”——受让人接手的是带交付义务、带公共欠费的项目，购房人的利益也不因破产财产换手而受影响。别把全部可建面积都当无负担货值去估整体出售的价钱。管理人变价方案中应充分披露上述事项，并概括成熟条款写入拍卖文件与成交确认书（这里与第29条拍卖信息披露规则衔接）。
但“整体出售优先”原则，是否要求所有房地产破产项目管理人都必须先进行整体出售，如果市场并没有整体受让的买家，才可以考虑拆散销售？其实有些住宅项目，本身就是散售为主，才能获得更高价值，如果整体出售可能反而价格会降低，且不好找买家。还有些综合体项目，可能不同的潜在买受人有不同的需求，整体出售，反而不容易找到相应买受人。
（三）变现与闲置土地（第29条）
第29条补充了两句操作规则：
“破产财产变价出售应当以拍卖方式为原则，但债权人会议另有决议的除外。管理人应当在拍卖文件中明确在建工程是否存在继续履行的购房合同及相关具体内容，并就成交后购房人与买受人之间的衔接工作作出安排。”
“房地产开发企业无能力继续开发的闲置存量土地，相关政府部门决定无偿收回土地使用权，相关主体请求注销该土地使用权上已设立的抵押登记的，人民法院不予支持。”
《纪要》第29条拍卖为原则，但要管理人在拍卖文件里写清有没有继续履行的购房合同、怎么衔接购房人。
闲置土地被政府无偿收回的，上面的抵押登记不因此注销——抵押权人不能因为土地被收回就脱钩，但土地都没了，抵押权落空。该款“不予支持注销抵押登记”意味着抵押权人就政府返还的出让金或补偿利益仍可主张权利，但实务中抵押权人优先受偿主张应予以保护，但政府土地收回了，地上抵押无法注销，土地又如何继续出让变现呢？这其中的博弈，又会导致更多的复杂问题。
十四、财产追收、公共费用与监督问责
（一）财产追收与逃废债打击（第7条、第36条）
第7条给管理人追收债务人财产的任务：
“人民法院受理破产申请后，应当指导管理人根据企业破产法第三十四条、第三十五条、第三十六条及时追回债务人财产，切实防范债务人及其股东、董事、监事、高级管理人员利用破产程序逃废债务，依法追究违法行为人的法律责任。”
“管理人依法主张债务人股东、实际控制人、关联企业等返还所欠款项的，人民法院应当予以支持。依法追回的被违规抽调挪用资金，应当优先用于项目复工续建，项目无法复工续建的，应作为债务人财产依法分配。”
追回来的违规抽挪资金，“优先用于项目复工续建”——把追收和保交楼直接挂钩。第36条则从另一端堵：发现虚假破产、妨害清算等犯罪线索，或国家工作人员、股东、实控人涉嫌犯罪的，管理人及时移交公安。两条合起来，是第7条“防范逃废债”的收口。[2]
（二）土地出让金等公共费用（第27条）
第27条把公共费用单列：
“破产申请受理后，经债权人会议决议通过或者经人民法院许可续建的，债务人新增应缴的土地出让金等公共费用本金可作为共益债务由债务人财产随时清偿，欠缴的土地出让金参照企业破产法第一百一十三条第二项顺位清偿。不能续建的，破产宣告后，破产申请受理前欠缴的土地出让金等公共费用，参照企业破产法第一百一十三条第二项顺位清偿。”
续建新增的公共费用本金→共益债务；欠缴的土地出让金→参照职工相关之后的第二项（即与税款等社保费用同顺位）。整体出售时这些债务一并转让（第28条），受让人接手要缴。
《纪要》第27条可谓是首次确定欠缴土地出让金债权性质的全国规范，还明确破产企业在欠缴出让金的情形下，可保留开发用地推进续建，这是保交楼优先于土地监管秩序的政策选择。但是《纪要》未能进一步明确的是，未缴清土地出让金的情况下，续建项目能否办证，这需要府院联动来解决。
（三）工作要求与监督问责（第32—36条）
最后一组条文是第32到36条，管法院自身和府院联动：坚持党委领导、依托府院联动（第32条）；纳入“四类案件”由院庭长监督管理、防范廉政风险（第33条）；加强对管理人债权审查标准的指导、监督（第34条），且非经最高院批准不得指定其他法院管辖破产衍生诉讼；未依法解封的层报最高院追责（第35条）；打击逃废债线索移交（第36条，已述）。这些是“程序得以公正推进”的保障层，虽不直接给债权人算账，但决定了前面所有规则在真实案件里会不会被走样。
结语
137号文给房地产破产添了不少能用的处理办法，但没消除项目本身的资金缺口。它最实际的作用，是让前期救助能延续、让新的建设投入有可讨论的受偿基础、让交房请求和最终退款各有相应规则，并为涉刑财产和施工交接提供了推进路径。对办案律师来说，下一步的活，是把这些规则落到具体合同、资金和财产上；对条文还留白的地方——比如违约金调减的尺度、增值核算的公式、单独表决组否决续建后的走向、消费购房人范围与“居住需求”的界定——做出有依据、能执行、可接受审查的方案，比复述条文更有价值。
[1]《纪要》第31条。第二款九级顺位以“宣告破产且购房合同因不能交付且无实际交付可能而解除或终止”为前提；消费购房人已付房款与未还按揭列第一顺位，工程款第二，担保物权第三，惩罚性债权垫底；同顺位不足按比例分配。
[2]《纪要》第7条、第36条。法院指导管理人依《企业破产法》第34—36条追收财产、防范逃废债；追回的违规抽挪资金优先用于复工续建，不能续建者作为债务人财产分配；发现虚假破产等犯罪线索及时移交公安。
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