欧盟数字战略重大转向的深度解析：动因、影响与中国的应策
发布日期：2025-12-22
作者： 陈胜
一、峰会背景与动因：多重压力下的欧盟数字战略再定位
2025年11月18日，“欧洲数字主权峰会”在德国柏林举行。这次由法德两国共同推动的高级别峰会集中反映了欧盟在数字时代下面临的严峻挑战、深刻的内省以及迫切的战略转向需求。这并非孤立事件，而是欧盟在多重压力下寻求数字领域战略自主的一次集中体现。
当前，世界主要经济体正在人工智能、云计算、量子技术、半导体等领域展开竞争。然而，欧盟认识到，自身在全球数字产业链中处于相对被动地位，存在严重的“数字依赖症”，欧洲本土数字化发展形势并不乐观，美国企业牢牢主导着通信市场和云基础设施领域。据德国信息产业、电信和新媒体协会今夏发布的一项研究，在员工数量超过20人的德国企业中，90%会选择使用亚马逊、微软或谷歌云的云服务和云存储。另一项调查显示，89%的德国企业认为自身对海外供应商存在依赖。德国工业联合会主席彼得·莱宾格指出，欧洲在人工智能、微电子、网络安全解决方案以及数字基础设施方面过度依赖外部资源和技术。这种深度依赖对欧洲的经济发展和政府及公共机构的稳定构成了威胁。
同时，欧盟内部长期存在的“监管与创新”矛盾激化。过去十年，欧盟以其严格的数字监管法规自诩为全球数字治理的标杆，并试图通过“布鲁塞尔效应”输出规则。然而，这些严苛的监管框架在实践过程中，日益被批评为“束缚了本土企业创新活力，增加了企业尤其是中小企业的合规成本，并导致欧洲在培育本土科技巨头方面进展缓慢”。2024年，由前欧洲央行行长马里奥·德拉吉牵头撰写的报告警告称，欧盟必须提高生产力、大幅增加投资并改革其产业政策，否则将继续被美国等国甩在身后，面临持续的“生存挑战”。峰会前夕，包括空客、德国汉莎航空和梅赛德斯-奔驰在内的数十家欧洲大型企业联名呼吁暂停实施《人工智能法案》，认为该法案限制了欧洲模型开发，制约了本土创新的活力。因此，随着欧洲内部不满情绪的集中爆发，此次峰会也旨在回应业界诉求，寻求在维护公民权利与促进创新发展之间取得新的平衡。
此外，地缘政治变局进一步加速了欧盟的战略调整。今年，美国政府因国际刑事法院就加沙冲突签发逮捕令而对部分法官实施制裁，有报道称法院首席检察官的微软账户随后被暂停使用。虽然微软予以否认，但国际刑事法院已宣布未来将改用德国的“openDesk”系统。同时，弗劳恩霍夫研究所提醒，大规模新建美资基础设施或加深欧洲对美技术依赖。根据美国现行法律规定，其行政部门可在特定情况下访问欧洲公民存储在美企服务器中的敏感数据，这使得欧盟对美企的依赖同样构成了安全威胁。
在此背景下，法德两国的战略协同成为了峰会成形的关键推力。据介绍，今年8月在法国召开的德法部长理事会敲定举办此次峰会。德国数字部长卡斯滕·维尔德贝格表示，德国和法国希望成为“推动欧洲数字主权建设的引擎”。
二、核心举措解读：从“规则至上”到“创新优先”的战略调整
（一）明确“创新优先、简化监管”的新战略基调
在本次峰会上，最令人关注的是法德领导人对欧盟既有数字战略路径进行了公开反思与调整。法国总统马克龙明确提出，欧洲必须改变过去监管先行的做法，主张“欧洲必须先有创新，再谈监管”，并指出“过度监管是有代价的”。在此基础上，他进一步提出，在数字领域的公共采购中应坚持“欧洲优先”，以成为解决方案的“设计者”而非美国或中国技术的“客户”。这也标志着一种战略转向：将公共需求作为培育本土数字产业和市场的重要锚点。德国总理默茨同样强调，“未来议题将主要在数字领域决定，欧洲绝不能把该领域拱手相让”。他提出，实现数字主权需要“创造更好的数字创新条件”，这意味着欧洲应“大幅简化数字监管，并制定切合实际的规则”。
这一清晰的表态，也为后续欧盟层面的政策改革定下了基调。11月19日，欧盟委员会公布了名为“数字综合法案”的改革计划，旨在缩减、简化涉及人工智能和数据隐私的规则。其具体提案包括：将《人工智能法案》中“高风险AI系统”规则的生效时间推迟至2027年底甚至更晚；简化《通用数据保护条例》中关于AI模型训练数据获取的流程；以及改革网站Cookie同意规则等。欧盟委员会估计，这些措施将在2029年前为企业和消费者节省50亿欧元的行政成本。此举被视为对峰会共识的直接回应，旨在为欧洲企业，尤其是中小企业松绑，提升其全球竞争力。
（二）聚焦关键领域，启动具体合作与投资计划
此次峰会不仅是理念交流的平台，更是具体项目与投资的启动台。德国和法国企业在计算基础设施、量子技术、健康产业、国防以及无人机等多个领域宣布了合作与投资计划。更具象征意义的是，默茨宣布欧洲企业已在峰会当天承诺为欧洲数字领域投资超过120亿欧元，这展现了产业界对“数字主权”战略的积极响应。
在众多议题中，构建欧洲自主的云基础设施成为峰会核心焦点。鉴于美国企业主导云计算市场的现状，建立用于存储敏感政府和企业数据的、安全的欧洲云设施，被视为数字主权的基石。峰会探讨了云计算在政府机构和公共管理领域的应用，并推动欧盟委员会确保关键数据留存于欧盟境内，同时简化欧盟内部数据流动以便利企业运营。
此外，峰会还展示了具体的替代方案。例如，德国的“openDesk”和法国的“LaSuite”作为微软与谷歌办公产品的开源替代方案被推出，两国希望这些工具未来能在欧盟公共部门中成为标准办公软件。
（三）启动面向未来的战略性项目
根据德国媒体报道，法国和德国希望于2026年底至2027年初推出欧盟范围内的数字身份钱包计划“EUDI Wallet”，并成立一个新的联合工作组负责协调相关工作。这显示出法德两国正试图在欧盟层面推动无需所有成员国一致同意即可先行先试的项目，以打破欧盟决策缓慢的僵局，为数字主权构建提供具体的工具和基础设施。
三、内部态势分析：欧洲各国的态度和考虑
（一）法德引擎：战略协同下的共同引领与细微差异
作为峰会的发起国与核心推动力，虽然法国和德国展现出高度的战略协同，但细微的侧重点差异依然存在。尽管同样呼吁减少对外依赖，但德国政府曾公开欢迎谷歌在德55亿欧元的数据中心投资：德国数字部长称之为让“德国成为欧洲数据中心枢纽”的利好，而副总理兼财政部长则赞誉其为“AI与绿色转型的关键注资”。这种对美资的矛盾态度也反映了德国作为出口导向型经济，对投资和就业的现实需求，表明其在“依赖风险”与“投资和就业机遇”之间的务实权衡。相比之下，法国的立场则更侧重于地缘政治和战略自主。马克龙总统强调欧洲必须从“客户”变为“执行者”，避免沦为“附庸”，要“设计自己的解决方案”，其言论透露出对战略自主的强烈追求。
（二）其他成员国与欧盟机构：支持、担忧与权责博弈
部分成员国对法德推动的监管改革表示支持。波兰、瑞典、捷克和丹麦等国曾呼吁暂停或给予《人工智能法案》宽限期。波兰更是明确警告，当前的紧迫合规时间表可能导致欧洲初创企业外迁至监管更宽松的地区。这也体现了这些国家将企业竞争力与创新环境置于严格监管之上的考量。
但与此同时，欧盟内部也存在强大的反对声音。来自左翼和中间自由派等传统多数派的欧洲议会议员已表明，将对此次监管简化提案投反对票。他们认为这是对“数字基本权利的倒退”，削弱问责制是“目光短浅且民主上不负责任的”。欧盟委员会本身也面临权责平衡的挑战。根据法律法规，欧盟委员会是数字单一市场和AI立法的主管机构，成员国自主权有限。法德推出无需欧盟介入即可实施的项目，既是展现成员国自主性的尝试，也隐含了与欧盟机构间的微妙博弈。
（三）产业界与民间社会：立场分明与利益分化
欧洲产业界，尤其是大型企业，是推动监管简化的主要力量。如上文所述，代表空客、汉莎航空等110多家欧洲核心企业的“欧盟人工智能冠军计划联盟”（AICI）发布产业战略合作项目，强调必须通过大规模合作将AI生产力锁定在欧洲。他们明确支持推迟《人工智能法案》，认为过度监管限制了欧洲与中美竞争的能力。然而，这种“松绑”诉求也引发了民间社会的强烈担忧。127个非政府协会和工会组织联名发出公开信，警告欧盟委员会的改革方向将是“欧盟历史上对数字基本权利的最大倒退”。奥地利隐私保护组织NOYB批评提案“大幅降低了对欧洲人的保护”，并为美国科技公司“打开了可利用的漏洞”。这种分歧凸显了在追求竞争力与捍卫公民权利之间存在的深刻张力。
四、对我国的影响评估：直接影响与间接影响
（一）直接影响：短期机遇与长期风险的再平衡
推迟人工智能法案实施的决定，最直接的影响是为中国相关市场主体创造了新的时间窗口，但同时也带来了长期的不确定性。法案中原定于近期生效的针对高风险人工智能系统的严格合规义务被实质性推迟，这为中国企业进入或深化欧盟市场提供了宝贵的战略缓冲期。在医疗诊断、工业自动化、金融风控等可能被归类为高风险领域的中国供应商和系统部署者，得以暂时避免投入巨额资金以满足欧盟在数据治理、记录保存、透明度和人工监督等方面的复杂要求。这段监管空窗期显著降低了市场准入门槛，为中国企业加速与欧洲合作伙伴建立战略关系、开展技术验证、抢占细分市场份额并建立坚实的用户基础提供了难得契机。有业内专家分析指出，这段窗口期可能长达两年以上，为中国企业调整产品策略、完善合规体系留下了较为充分的时间。
然而，短期的政策宽松背后潜藏着长期的博弈与风险。多方分析显示，欧盟正试图构建一种差异化监管的格局。尽管法案中对数据使用等具体规则的放宽可能在条文上惠及所有企业，但在实际监管执行中，其固有的自由裁量空间可能产生不同的影响效果。例如，基于“合法利益”等主观性较强的豁免条款，在具体案例的执法实践中，可能导致监管机构对来自不同司法管辖区的企业采取不尽相同的审查标准。这种潜在的不对称监管风险，使得中国企业在进行中长期战略投资和市场规划时，必须将未来欧盟合规环境的复杂性和不确定性作为关键变量加以考量，并制定相应的风险应对预案。
（二）间接影响：地缘政治格局与治理话语权的重塑
法案的推迟不仅是技术性调整，更是全球数字地缘政治演变的一个缩影，其间接影响深远，触及国际战略格局和全球治理规则的重塑。根据多篇报道分析显示，欧盟此次政策转向与来自大西洋彼岸的压力及其内部产业的强烈诉求密切相关。这反映了欧盟的数字战略正在经历微妙而重要的调整，从强调自主性的“技术主权”，向更加务实的“跨大西洋协调”方向倾斜。其战略意图似乎是通过推动规则互认和数据流动便利化，促进欧美在人工智能等关键领域形成更为紧密的联盟关系。这种趋势若持续发展并制度化，意味着中国企业在全球市场上将可能面对一个协调性不断增强的技术与监管联合阵营，而非分散的西方经济体。这种跨大西洋协同态势的形成，预计将对中国在全球科技竞争格局中的战略定位构成更深层次、更系统性的挑战，需要从国家到行业层面进行前瞻性的战略应对。
同时，欧盟作为全球数字规则重要制定者的权威形象，因其自身关键政策的反复调整而受到一定程度的削弱。这一发展客观上加速了全球人工智能治理体系从相对集中的范式主导，向更加多元化的竞争格局演变。对于中国而言，这一转变既带来严峻挑战，也蕴含着重要战略机遇。挑战主要体现在，中国企业在“走出去”过程中，可能需要适应未来更加碎片化、区域特征明显的国际规则体系，这无疑增加了全球化运营的复杂性和合规成本。但另一方面，欧盟过于严苛且不稳定的监管模式，与众多发展中国家追求技术赋能、经济增长的现实需求之间存在显著差距，这为中国在广大的全球南方国家中推广其强调发展、安全与可控平衡的治理理念提供了战略空间。
欧盟此次政策调整，本质上是在中美科技竞争加剧的背景下，对其技术主权战略进行的再校准。其核心目标是试图在维护监管高标准与促进本土创新活力之间寻找新的平衡点。这种调整反映出全球主要经济体在人工智能这一战略性技术领域的主导权竞争正在加剧。对于中国而言，这种国际环境的变化意味着需要更加注重自主创新生态系统的建设，特别是在人工智能的基础模型、先进算法、高端芯片等关键基础领域加速突破。同时，中国也需要更加积极地参与乃至主导人工智能伦理与治理的国际对话，推动建立更加包容、多元的国际治理体系，避免全球人工智能治理陷入碎片化、阵营化的困境。
五、中国的战略应策：构建“风险防控”与“红利拓展”并举的立体体系
（一）主动规避风险：构建多维防线，应对不确定性
当前，面对欧盟政策环境的不确定性，中国需采取一套精准、灵活且具有战略前瞻性的组合拳，构筑多层次风险防控体系。欧盟虽推迟了部分人工智能条款的实施，但其监管方向仍是构建“宽内严外”的体系。基于此，我们仍需动态跟踪并深度解析欧盟新规细则，特别是其中模糊的、赋予执法者自由裁量权的条款。在企业层面，中国企业还需立即启动“合规前置”程序，参照可能实施的高标准进行自我审计和产品改造，绝不能因推迟而松懈；并积极探索利用欧盟法规中的“监管沙盒”机制，在受控环境中测试产品并积累合规证据，以降低未来正式准入时的突发风险。在政府层面，仍应继续加强与欧盟及其成员国的双边及多边对话，就监管标准、认证互认等进行磋商，旨在建立稳定、可预期的监管环境，反对任何形式的歧视性执法。
在欧盟整体战略转向对华构筑“数字壁垒”的背景下，其《数据法》等工具性立法可能被政治化运用，特别是其中新增的“商业秘密条款”存在被滥用的显著风险，或将以安全为名行保护主义之实，切断对华关键数据流通。为破解这一困局，中国应双管齐下。一方面，在商业层面，鼓励企业在签订合同时加入数据接入和售后数据共享的强制性条款，利用合同法律武器维护权益。另一方面，在国家层面，加速构建自主可控的数据基础设施和跨境流动通道。可优先在“数字丝绸之路”框架下，与共建国家建立基于双边或多边认证的数据流通机制，减少对西方主导体系的依赖。在技术层面，必须认清欧盟与美国加速构建“技术同盟”的现实，坚定不移地将资源投向人工智能底层架构、先进半导体、量子计算等“硬科技”的研发突破，力争在关键环节实现自主可控，避免在关键时刻被“卡脖子”。
此外，随着欧美在价值观基础上的战略协同日益深化，中国企业在欧洲市场将面临更趋复杂的舆论生态与更为严苛的国家安全审查环境。为有效应对这一挑战，企业层面亟需加强战略沟通与本地化运营能力，包括组建专业的政府事务与公共关系团队，通过提升运营透明度、主动披露社会责任成果、积极融入当地社区等方式，系统性地构建正面叙事，塑造负责任的利益相关者形象，从而逐步赢得当地社会的信任基础。在国家层面，应着手构建强有力的制度性保障体系。这包括设立专业的国际法律支援机制，为企业在海外遭遇不公正待遇时，提供及时、高效的法律咨询与诉讼援助。同时，中国应更积极主动地利用联合国、世界贸易组织等多边平台，坚定捍卫多边主义原则与公平竞争的市场准则，旗帜鲜明地揭露并反对任何违背市场经济规律和国际贸易规则的保护主义行为，在国际舆论场中牢牢掌握道义主动权。
（二）精准放大红利：把握战略窗口，开拓新局
风险之中蕴藏机遇，中国仍需以我为主，主动塑造于己有利的环境。在当前形势下，最直接的机遇在于利用监管“窗口期”深耕欧洲市场。面对欧盟高风险AI系统法规的推迟实施所带来的宝贵的战略窗口，中国企业应主动出击，与欧洲的行业领军企业、研究机构建立深度合作，共同开发符合未来欧盟标准且适应本地需求的产品。政府可通过设立专项基金、提供税收优惠等方式，鼓励和支持企业在前沿领域对欧投资、并购高技术初创公司或建立联合实验室，将窗口期转化为市场占有率和技术合作深化的黄金期。
更深层的机遇在于积极参与并塑造全球数字治理新规则。目前，欧盟的“布鲁塞尔效应”正因其自身政策摇摆而削弱，全球数字治理正从单一范式向多元化演进，这为中国倡导“发展优先、安全可控”为核心理念的治理范式提供了历史性机遇。中国应在联合国、国际电信联盟等多边机制下，积极提出更具包容性与可操作性的中方方案，特别是在人工智能伦理、数据跨境流动等关键领域。同时，重点应面向广大的全球南方国家，通过“一带一路”倡议、金砖合作等平台，提供普惠、包容的数字公共产品与合作框架。例如，帮助广大发展中国家建设数字基础设施，培训数字人才等，从而构建起一个独立于西方体系的、具有广泛代表性的数字合作“第二极”，提升中国在国际规则制定中的话语权。
最后，最根本的机遇在于激活内循环与扩大对外开放的协同效应。欧盟此前的战略调整再次印证了拥有庞大统一市场和完整工业体系是应对国际风云变幻的压舱石。中国当务之急，是进一步打通内循环堵点，以“全国统一大市场”为基础，鼓励数字技术与实体经济，特别是与制造业的深度融合，催生新质生产力。同时，应以更高水平对外开放应对外部壁垒，积极推动加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高标准经贸协定，并在各类自贸谈判中着力构建有利于数字贸易发展的制度环境。通过对接国际高标准经贸规则，持续打造世界级的营商环境，吸引全球高端要素资源向中国聚集，使中国不仅成为数字技术的创新策源地，更成为全球数字要素汇聚、应用场景创新的中心节点，从而在全球数字竞争中立于不败之地。
六、结语：在不确定中把握确定，于变局中开新局
欧盟的数字战略转向，是全球数字格局进入深度重构期的鲜明注脚。对于中国而言，被动应对只能亦步亦趋，唯有主动谋划方能行稳致远。中国的应策核心在于保持战略定力，坚持技术自强与制度开放双轮驱动。对内，要苦练内功，做强本土市场与科技实力；对外，要更加自信从容，以“一带一路”和全球南方为战略依托，积极参与并引领规则塑造。通过构建起“风险防控”与“红利拓展”并举的立体化战略体系，中国完全有能力将外部的挑战转化为内在发展的动力，在充满不确定性的世界中把握确定性，最终在这场关乎未来的数字时代竞争中赢得主动、赢得优势。
特别声明：感谢西北工业大学公共政策与管理学院法学专业的李佳原同学对本文作出的贡献! 本文仅代表作者个人观点，不代表大成律师事务所或其律师出具的任何形式的法律意见或建议。 如需转载或引用该文章的任何内容，请与我们取得联络，未经同意不得转载或使用。转载或引用时须注明出处。
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