仅告知“向有管辖权的法院起诉”属于行政程序违法吗？——兼评银川中院（2023）宁01行终216号判决
发布日期：2026-03-02
作者： 陈胜,杨景逸
一
引言：一个程序瑕疵引发的诉讼争议
近年来，金融监管机构作为被告的行政诉讼案件数量逐年递增，案件类型包括投诉举报处理、政府信息公开、行政处罚、行政复议决定、不履行法定职责等，其中金融监管机构败诉的案例极为罕见，但（2023）宁01行终216号判决是一个例外。
在（2023）宁01行终216号行政案件中，当事人因不服原中国银行保险监督管理委员会宁夏监管局（“原宁夏银保监局”）作出的《举报告知书》及中国银行保险监督管理委员会（“原银保监会”）作出的《行政复议决定书》，向银川铁路运输法院状告金融监管部门。
银川铁路运输法院一审审查认为，监管部门对实体问题的处理并无不当，但在两份文书中仅告知当事人“向有管辖权的人民法院起诉”，未明确具体法院，属于程序瑕疵。
原宁夏银保监局、原银保监会对此“程序瑕疵”的认定不服并提起上诉，最终银川市中级人民法院（“银川中院”）二审判决驳回上诉，维持原判。这引发了一个亟待厘清的争议：行政机关在告知当事人法律救济途径时，是否负有明确具体管辖法院的法定义务？
二
法律溯源：行政机关救济告知义务的边界何在？
探讨行政机关救济告知义务的法定边界，应当回归成文法规范与行政执法的客观实践。以下我们从行政复议的立法层面、同类行政行为的横向标准以及司法管辖规则复杂性三个维度展开具体分析。
1、行政复议法及其实施条例层面的留白
《行政复议法》及其实施条例并未规定行政复议决定书应明确告知当事人行政诉讼的途径和期限。实践中，有部委制定规章对行政复议工作流程予以细化规范，例如《中国证券监督管理委员会行政复议办法》（中国证券监督管理委员会令第67号）第31条规定，行政复议决定书应当载明行政复议决定的救济途径。《自然资源行政复议行政应诉规定》（自然资源部令第15号）第25条规定：“行政复议决定书应当载明申请人不服行政复议决定的法律救济途径和期限。”
实践中，各行政机关出具的行政复议决定书告知当事人诉讼权利及时间，根本上还是源于《行政诉讼法》第45条规定了，当事人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。而《行政诉讼法司法解释》第64条规定，复议决定未告知起诉期限的，起诉期限自当事人知道起计算，最长不超过一年。值得注意的是，前述法律法规及部门规章，均未强制要求行政机关告知当事人“具体的管辖法院”。
实践中，上海金融法院甚至有裁判观点认为，由于相关法律已通过延长救济期限予以拟制性治愈，因此即便行政机关未告知法律救济途径，也不应再对行政行为作出违法评价。[1]
2、“方式”和“期限”：行政行为权利救济告知的核心维度
行政复议程序之外，《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等其他单行法对救济途径的告知义务呈现出一致性，均集中在“期限”和“方式”两个维度。例如：
《行政处罚法》第59条规定，行政处罚决定书应当载明申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。
《行政强制法》第37条规定，强制执行决定书应当载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。
《行政许可法》第38条规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
综上来看，行政机关制作行政处罚决定、强制执行决定、不予行政许可决定等文书时，只需向当事人明示其享有救济权利及行使该权利的时限，即符合法律规定。
3、实践的考量：司法管辖权研判的复杂性和越位风险
司法诉讼程序内存在一套包括级别管辖、地域管辖、专属管辖及跨区域集中管辖等规则的复杂管辖权规则体系，且各地法院管辖政策亦时常调整。若强制要求行政机关在制发文书时精准研判管辖法院，不仅会增加文书出错的风险，还可能损害行政行为的权威性和行政机关的公信力。
从全国行政执法实务来看，“向有管辖权的人民法院起诉”是被各地行政机关广泛采用的通用且严谨的表述。若按银川中院的审查标准，全国绝大多数行政执法文书均存在“程序瑕疵”，这与当前法治实践的客观情况不符。
银川中院认为“明确告知行政相对人提起诉讼的具体法院，更有利于保障行政相对人有效及时行使诉讼权利”，这一论断固然体现了司法便民的价值取向，但在立法层面未将“告知具体法院”列为行政文书必备要素的前提下，监管机构使用“向有管辖权的人民法院起诉”的表述，已然完成了法定的告知义务。将其定性为程序瑕疵，实质上是法院为行政主体创设了缺乏成文法理据的额外程序义务。
三
横向比较：为何诉讼程序对权利告知的标准更为严苛？
对比诉讼法领域，法院在裁判文书中的告知义务显然更重，在诉讼程序中一审判决必须明确指出二审上诉的法院。这源于《民事诉讼法》第150条规定，人民法院宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的法院。立法对此极为明确，要求司法机关必须具体指明救济的具体法院。
我们认为，这种立法上“内外有别”的设定是基于行政权与司法权不同属性的考量：
第一，法院作为专门的审判机关，处于严密的层级管辖和审级制度之中，一审法院对其上级二审法院拥有绝对确定的认知。而行政机关对于复杂的诉讼管辖规则不具备权威的判断力。
第二，如果强制要求行政机关告知具体法院，一旦其对管辖规则理解出现偏差导致“指错路”，会实质性损害当事人的权益。因此，采取“向有管辖权的人民法院起诉”的概括性表述，是尊重司法管辖权、避免越俎代庖的审慎之举。
四
小结：恪守法定权力边界
综上所述，银川中院（2023）宁01行终216号判决在程序评价上对“救济途径告知”的瑕疵认定值得商榷。法院在判决中希望行政机关能提供更细致服务的初衷值得肯定，但在进行合法性审查时，不宜将情理要求拔高为法定程序义务。行政机关在执法文书中写明“向有管辖权的人民法院起诉”，既符合现行法律法规的要求，也顺应了实践中诉讼管辖权灵活调整的现实情况。让司法的归司法，行政的归行政，恪守法定的权力边界，才是法治社会行稳致远的基础。
[1]上海金融法院行政判决书（2024）沪74行终40号认为，上诉人认为被上诉人在被诉答复中未告知复议权和诉权，属于程序违法。行政机关在履行职责向行政相对人答复过程中确有教示义务。但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定，行政机关作出行政行为时未告知行政相对人申请行政复议或行政诉讼的权利的，自行政相对人知道或应当知道复议期限、诉讼期限之日起算，但最长不超过知道行政行为内容之日起一年。故未履行教示义务，法律、司法解释已经通过延长救济期限予以拟制性治愈，无须再对行政行为作出违法评价。
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