中国北斗，法治护航——北斗卫星导航系统商业应用法律亟需完善
发布日期：2020-08-17
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关键字：北斗应用、卫星导航、法律问题
导 言
北斗巡天兴九州，全球定位惠苍生。
星网廿六载已成，应用发展法护航。
2020年6月23日，我国在西昌卫星发射中心成功发射了北斗三号全球卫星导航系统最后一颗组网卫星。此次的地球静止轨道卫星收官发射一波三折，为确保成功，两次推迟，终于获得完满结果。至此，北斗三号全球卫星导航系统星座部署全面完成。中国北斗系统的建设进入新里程！
笔者在与中国宇航学会卫星应用专业委员会的专家委员余建国余老分享此喜讯时，余老作为一名卫星行业的老兵，他感慨万分，专门发来信息热烈祝贺北斗三号的成功建成！ 余老曾经担任国家减灾中心汶川地震现场应急救灾通信专网（卫星）的总指挥，作为上海维赛特VSAT的创始人，他尤其关注我国在卫星商业应用领域的发展问题。
他提到，北斗二十六年发射了55颗卫星，而他带领的团队用了二十七年的时间编织了52张卫星应用的“天网”，例如全军远程医学信息网、应用于民政部视频会议的天地复合网、渔政巡航卫星通信保障网络、918海上钻井平台卫星通信网等卫星应用网络。作为我国在卫星商用应用领域的前辈，余老常常谈起“守住初心”，发展卫星事业是为了国家强大，更为了人民幸福。他殷切希望在北斗新发展的阶段，我国卫星事业能更关注应用，大力推广商业民用领域的服务，真正的惠及万千民众。
笔者曾问过周边朋友，您们了解北斗吗？知道我国的北斗卫星导航系统吗？您们用过北斗吗？很多朋友都说，了解北斗是我国的卫星导航定位系统，但导航不是一直用GPS吗？甚至很多人都不知道自己是否用过北斗导航。那么，
北斗是不是吹出来的？
北斗除了导航还能做些什么？
大家有没有用上北斗？
北斗系统会遇到哪些法律问题？
如何为北斗发展提供法治保驾护航？
一、北斗产业链及商业应用
（一）北斗系统的发展历程
北斗系统从20 世纪 80 年代开始探索。自1994年启动北斗一号建设，2004年启动北斗二号建设，2009年启动北斗三号建设，现随着北斗三号最后一颗卫星的发射，将全面建成北斗三号系统；2035 年，以北斗系统为核心，将建设完善更加泛在、更加融合、更加智能的国家综合定位导航授时体系。
（二）北斗系统提供的服务及特点
北斗系统由空间段、地面段和用户段三部分组成。
空间段：
空间段包括卫星设计、制造和发射等天基系统建设；
地面段：
地面段包括主控站、注入站和监测站等网络设备及地基增强系统建设；
用户段:
可分为上游（基础软件及器件，包括芯片及算法、天线、板卡、软件、GIS及电子地图）、中游（系统和终端集成，包括平台建设、车载、手持等终端）、下游（运营服务，包括入网注册、导航定位、位置信息等服务）。
北斗三号系统是由3GEO+3IGSO+24MEO 构成的混合导航星座，系统继承有源服务和无源服务两种技术体制，为全球用户提供基本导航（定位、测速、授时）、全球短报文通信和国际搜救服务，同时可为中国及周边地区用户提供区域短报文通信、星基增强和精密单点定位等服务。
目前，全球四大导航卫星系统包括美国的 GPS、俄罗斯的GLONASS 、中国北斗及欧洲的伽利略，与以上四大卫星导航系统相比较，北斗系统具有以下特点优势：
一是 空间段采用三种轨道卫星组成的混合星座，与其他卫星导航系统相比高轨卫星更多，抗遮挡能力强，尤其在低纬度地区性能优势更为明显。
二是 提供多个频点的导航信号，能够通过多频信号组合使用等方式提高服务精度。
三是 当北斗系统提供全球服务，意味着我国北斗导航系统进入全球卫星导航的万亿美元规模市场竞争。
（三）北斗系统的产业发展
谈到我国北斗导航产业的商业应用发展，本文采取狭义定义，主要是指产业链的用户段。目前用户段已形成由基础产品、应用终端、应用系统和运营服务构成的完整产业链，已在国家关键行业和重点领域标配化使用，并在大众消费领域规模化推广应用。
目前北斗应用正处于行业应用的深入推进阶段。根据中国卫星导航系统管理办公室发布的最新发布的《北斗卫星导航系统发展报告》，比如在交通运输全领域，截至2019年12月，国内超过 650 万辆营运车辆、4万辆邮政和快递车辆，36 个中心城市约8万辆公交车、3200 余座内河导航设施、2900 余座海上导航设施已应用北斗系统。同时，国务院、发改委、旅游局、交通部、农业部、财政部、海洋局、民航局等国家部委相继出台北斗产业政策，助推北斗行业发展。并且在安全生产、突发事件应急体系、旅游信息化等方面明确使用北斗系统。
对于人们最易于接触的大众消费领域应用领域，目前北斗系统发展处于“启动期”。 主要集中于智能手机、智能穿戴终端及智能网联汽车等方面，根据中国卫星导航定位协会发布《2020中国卫星导航与位置服务产业发展白皮书》2019年，截至 2019 年第三季度，在中国申请入网的具有定位功能的智能手机有 400 余款，其中支持北斗定位的近300 款，华为、小米等主流企业全面支持北斗系统。目前，国内外主流芯片厂商已推出兼容北斗的通导一体化芯片，应用于各种可穿戴及定位智能终端。同时，各地发展智能网联汽车的热度不减。随着北斗三号全网建成，性能性价比进一步提升，大众消费市场将呈现爆发式增长。
二、北斗系统应用所涉法律关系极其复杂
北斗卫星导航系统包括了整个产业链的产业参与主体和各种合作关系，尤其宽泛，各种法律关系复杂多样。北斗卫星导航产业是一个庞大的系统工程，其参与主体上到世界各国、我国中央政府、国务院六部委，还有军队总装备部、总参谋部以及各种地方机构，下有民间商业的各类研究机构、企事业单位等商业主体、公民个人。参与主体数量众多且关系复杂，既涉及行政法律关系亦涉及刑事、民事的法律关系。
如今北斗三号全面建成，将面向全球提供北斗系统服务，不可避免涉及地球外层空间及国家之间的关系，将会面临联合国《外层空间条约》、《责任公约》法、《登记公约》、《营救协定》、《国际电信联盟组织法》等国际法的调整。在民用航空等卫星导航应用的重要领域，也将受到相关国际民航组织有关卫星导航的协定约束，例如《国际民用航空公约》、《关于全球卫星导航服务的国家权利与义务章程》等专门法律文件的约束。比如对于全球系统的空间国家主权问题、卫星导航服务提供者的国际责任问题、所涉的各大全球卫星导航系统兼容协调问题、信息数据保护问题、频谱保护问题，都作为专门领域，涉及复杂的技术问题、法律规则及标准问题。而现行国际体系中，由于各国发展阶段不同，利益诉求和立场差异过大，导致现行国际法中关于卫星导航的规定不完善。
三、北斗商业化应用的主要法律问题
北斗三号全球组网完成，北斗产业平稳发展，目前正处于深化行业应用推广、启动大众消费应用的关键节点，但在法治保障上存在以下问题：
1、北斗法治环境的迫切需要顶层设计
可分为上游（基础软件及器件，包括芯片及算法、天线、板卡、软件、GIS及电子地图）、中游（系统和终端集成，包括平台建设、车载、手持等终端）、下游（运营服务，包括入网注册、导航定位、位置信息等服务）。
目前我国的航天领域基本法滞后于航天事业的发展，北斗系统作为国家的重大基础空间设施，缺乏基本法律的规范。卫星导航法规领域，仅有总参谋部于2014年发布的《中国人民解放军卫星导航应用管理规定》，但该规定主要是规范军方应用，不涉及民用商用的规范。
2016 年，我国政府发布了卫星导航领域的首部白皮书《中国北斗卫星导航系统》，向全世界宣示北斗卫星导航系统发展的原则和主张。《中华人民共和国卫星导航条例》正在研究起草中，该法将从法律上系统规范国家卫星导航领域的相关活动。
2、监管管理体制尚待完善
如何安排北斗系统的军民融合协调机制，如何及时监管北斗系统建设情况及负责相应的公众信息披露管理，及时接收北斗系统用户的报告投诉，保障北斗信号的稳定使用排除非法干扰，这些均需要设立相关机构。可借鉴美国国家天基定位导航和授时执行委员会，欧盟全球卫星导航系统局等机构设立。
3、北斗系统责任制度尚未建立
而北斗卫星导航系统应用广泛，涉及国防、科技及社会的众多领域，此必将影响广大的民用商业用户对于北斗系统的信任度。卫星导航系统的可能故障会导致重大的人员财产损失，相关责任可能涉及国际纠纷，如何界定预想故障造成的责任人员的刑事、行政及民事责任，目前仅可参照《国家赔偿法》及《刑法》关于重大事故相关的法律规定。
但由于北斗系统的军民两用性、涉密数据及技术的难度，对于如何进行事故认定及责任划分，将由军队还是公安机关的哪些专门机构进行侦查调查等机制尚待确定，导致相关责任制度的不确定性，进而影响用户对于使用北斗系统的信赖问题。在北斗导航系统的商业应用推进中亟需解决明确此责任制度，落实北斗服务提供商如何承担赔偿责任、确定赔偿标准、责任时效等问题。同时还要考虑建立相关的责任保险及商业保险体系，保障北斗产业参与主体的责任承担能力。
4、北斗的市场准入制度亟待规范
因为北斗技术的高精性，为了确保北斗产品及服务的质量，在北斗导航商业应用推广中，对于产业链中的产品制造、系统集成及维护、各运营服务提供商的服务标准，需要全面统一的标准化认证体系。有关部门建立相关的行政审批许可制度，以保障北斗产业的商业化应用持续良性规范发展。
5、北斗卫星导航商业化应用数据尚需合规完善
北斗卫星系统广泛应用在军事领域，现正在民用领域大力推广。因此北斗系统所涉的数据主要分两大类：军事数据和民用数据。军事数据主要由《国家安全法》、《国家情报法》、《保守国家秘密法》、《密码法》、《军队保密条例》、《保守国家秘密法实施条例》、《国家秘密定密管理暂行规定》等法律法规进行规制。而商用民用的卫星数据并无专门法规进行规制，对于民用卫星导航数据的保护，分散于《刑法》、《网络安全法》、《网络安全审查办法》、《信息安全技术 个人信息安全规范》等法规及标准化文件中。
为了配合数据产业及北斗卫星产业的发展，我国数据及信息化领域相关立法亦紧密推进。目前已有多个征求意见稿亦已发布：
《个人信息保护法》（专家建议稿）2019年发布
《数据安全管理办法》（征求意见稿）2019年5月
《信息安全技术—个人信息安全工程指南（征求意见稿）》2019年6月
关于数据合规方面，尤其是对于公民个人信息数据，《刑法》规定了侵犯公民个人信息罪，而即将生效的《民法典》第四编人格权第六章专门规定了隐私权和个人信息保护。与北斗卫星导航系统密切相关的公民个人的行踪轨迹信息，与系统所收集的公民身份、财产信息均属于个人私隐信息。另外，对于数据获取的行为方面，非法收集或者超必要限度收集个人的行踪轨迹、财产信息，并非法提供给第三方的，亦属于违法违规范畴。
我国法律对于数据合规数据保护的相关规定，由于《数据安全法》及《个人信息保护法》等法律尚未制定生效，目前对于卫星导航商业应用领域的数据保护及个人信息保护主要分散适用上文提到的法律法规。
6、北斗商业化应用产业政策待完善
可分为上游（基础软件及器件，包括芯片及算法、天线、板卡、软件、GIS及电子地图）、中游（系统和终端集成，包括平台建设、车载、手持等终端）、下游（运营服务，包括入网注册、导航定位、位置信息等服务）。
由于北斗卫星导航系统处于产业化的初期，规模小、市场不够成熟、又面临着美国GPS卫星导航系统的强力竞争，因此对于北斗产业的政策完善和引导尤其重要。俄罗斯的GLONASS系统建设过程中就曾经因财政危机导致一度瘫痪。后来俄罗斯加大资金投入并且出台了相应的强制应用措施，并提高美国GPS产品进口价格等措施，推动与GPS系统的兼容及互操作性，逐步发展了其在俄罗斯国内的卫星导航服务产业。在全球卫星导航定位系统这类重大空间基础设施战略资源方面，俄罗斯的产业政策具有一定借鉴性。
我国北斗系统与美国GPS相比，具有有源定位及双向报文通信功能等自身技术优势，但市场竞争力相对较弱、用户数不足，普通民众及用户对北斗系统除了自豪以外，熟悉程度、认可度尚待提升。这就需要产业引导政策，甚至立法层面采取某些强制应用及排他应用规定，从法律的层面上保障我国北斗系统的大力推广，尤其卫星导航数据与国家安全密切相关的领域进行强制排他应用。而在商用领域通过政策利导、减税降费、产业优惠规划等市场及政府调节机制，鼓励优先应用我国的北斗卫星系统。毕竟目前与竞争对手存在一定差距，因此在北斗系统技术及服务产品稳定性跟上并超越美俄竞争对手之前，继续加强北斗产品的兼容性和互操作性，通过市场竞争和产业扶持合力推动北斗产业发展。
同时，加强鼓励科技成果转化及应用技术创新，促进技术交流，加强知识产权保护，提高北斗系统的产业竞争力。
四、结语
北斗的将来更值得期待，中国北斗系统正在为建设人类命运共同体、时空服务共同体贡献力量。
随着北斗系统的发展，我国将积极推进国家卫星导航法治建设，并不断开拓商业应用领域，以满足人民群众日益增长的使用需求，同时将积极推动国际合作，加强与其他卫星导航系统的兼容合作，为全球提供更高性能、更加可靠和更加丰富的服务。
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