“意定监护+养老服务信托”研究报告第七部分:“意定监护+(养老)服务信托”的立法与制度完善建议
发布日期:2026-08-12
作者: 张玲,刘安
前言摘要:前六部分从制度逻辑、法律基础、业务模式、实操路径、争议解决与风控体系等维度,系统梳理了“意定监护+(养老)服务信托”的现行制度框架与实践经验。然而,作为一种横跨民事身份法、金融法、社会保障法与社会治理规范的多领域复合型制度安排模式,该模式在我国现行法律体系中仍存在显著的制度供给不足、规则衔接断裂与配套机制缺位等问题。以《民法典》第三十三条为核心的意定监护条款过于原则化;《信托法》自2001年颁行以来未就服务信托、特殊需要信托作出针对性修订;意定监护监督人、信托财产非交易性登记、信托税制等关键制度设计长期缺位,或将严重制约“意定监护+(养老)服务信托”模式从个案试点走向规模化、规范化发展。本部分立足报告前述实证观察与制度分析,从上位法修订、专项立法推进、配套制度衔接、地方立法先行、监管规则细化、司法与公证协同、行业自律建设等层面,提出体系化的立法与制度完善建议,以期为该模式的可持续发展提供制度支撑前瞻设计建言。
关键词:意定监护立法;信托法修订;监护监督人;信托登记;养老金融监管
一、监管层面的制度完善建议
监管细则的快速出台是短期内推动“意定监护+(养老)服务信托”落地生根最具可行性的路径,无须修法即可全面、灵活推进,似应作为当前制度完善的优先事项。
(一) 完善养老服务信托的业务分类监管细则
银保监规〔2023〕1号文虽已确立“资产服务信托”独立分类,并将养老服务信托纳入财富管理服务信托项下【1】,但分类标准仍显粗放,实践中养老服务信托与资产管理信托的边界易被模糊,实践中存在被异化为“养老理财”产品的风险,有悖于本报告第二部分强调的“四个不能”合规红线,因此必然要求分类监管依据对此作出精准回应。
建议金融监管总局在现有分类监管规则基础上出台养老服务信托专项细则,明确以下要点:其一,界定养老服务信托的功能定位为“财产保管、定向支付、服务对接、风险隔离”,明确其不得以追求投资收益(增值)为主要信托目的;其二,明确信托财产的投资范围仅限于现金、国债类等极低风险资产,并设置投资比例上限;其三,规范“意定支付”机制的合规要件,包括支付指令人资格、支付用途限制、支付凭证要求与异常支付拒付规则;其四,参照沪金规〔2026〕2号试点经验【2】,将"信托财产意定管理人"机制纳入全国性监管规则,明确其可发出支付指令但不得直接占有、支取或处分信托财产。
(二)出台“意定监护金融产品”合规指引
沪府办发〔2025〕21号已明确要求金融部门“指导金融机构强化涉及意定监护金融产品的合规管理”【3】,但目前尚缺乏可操作的全国性合规指引。建议由金融监管总局会同民政部制定专项合规指引,结合本研究报告之前论述,重点规范:委托人民事行为能力的审查标准与程序、意定监护协议与信托等金融产品/服务合同的衔接审查义务、监护启动与产品履行启动的时点衔接机制、监护人指令权限的形式审查与实质审查边界、面向老年客户的适当性管理特别要求等。
指引应特别明确金融机构的审查义务限度。如本报告之前所述:审查义务边界不清将导致机构或者过度审查而提高交易成本、或者审查不足而承担事后责任,两种失衡均不利于制度可持续运行。
(三)建立差异化的反诈骗反洗钱监管
养老服务信托的客户群体以老年人为主,既是电信网络诈骗高危受害群体,也可能因大额财产转移触发反洗钱审查【4】。当前统一化的反洗钱监管标准与涉老业务的特殊性存在张力。建议参照美国FINRA规则4512与规则2165的信任联系人及交易暂停机制经验,建立三项差异化安排:允许信托机构在委托人、监护人、监督人共同确认下先行登记“(支付)信任白名单”,对于向白名单内的支付对象支付指令予以即行支付以保障委托人基本生活条件等信托目的的实现;赋予信托机构合理怀疑存在诈骗、胁迫或监护人套取财产情形时的“合规冻结权”,并明确暂缓支付期限、报告程序与免责条件;对定期、定向、小额支付建立简化审查通道,将监管资源集中于大额、异常支付的穿透审查。
(四)完善信托财产登记的全国统一制度
信托财产登记制度的缺失是制约不动产、股权等非资金类财产入托的根本性障碍。上海不动产信托登记试点采用的“双重登记”模式已验证技术可行性【5】。建议由自然资源部会同金融监管总局等有关部委,在上海充分试点基础上及早出台全国性不动产信托登记规则,并实现中国信托登记公司信托产品登记系统与不动产登记系统的数据互通。逐步将登记范围扩展至股权、知识产权等其他非资金类财产,配套明确登记的对抗效力规则,为信托财产隔离效力提供公示基础。
(五)强化受托人信义义务的监管标准
养老服务信托的委托人在信托存续期间可能丧失行为能力,从而丧失对受托人的实际监督能力,受托人信义义务的履行监督必须更多依赖外部监管【6】。建议监管部门制定专项监管标准,细化信托机构忠实义务与审慎义务的行为清单,明确禁止利用信息优势向失能委托人关联销售其他金融产品;建立现场检查与非现场监测机制,将《监护安排意愿清单》执行情况、大额支付审批记录、监督人异议处理情况纳入重点检查范围;明确违反信义义务的行政责任与市场退出机制。
(六)建立分层次的信息披露与"支持决策"试点
针对委托人失能后信息不对称加剧的问题,建议监管规则建立信托机构的三层次披露机制:向委托人(或意定监护人)、监察人的季度定期报告;向监管部门的重大事项报告;对接民政部门养老服务平台的信息归集机制,实现信托支付信息与养老服务履约信息的交叉验证。报告与披露采用适老化表达方式。
同时,建议在上海试点框架下进一步探索“支持决策”(supported decision-making)机制。现行监护制度以“代替决策”为基本模式,与联合国《残疾人权利公约》第12条倡导的理念存在差距【7】。轻度认知障碍的委托人虽决策能力受损但并未完全丧失,"全有或全无"的能力判定模式可能过度剥夺其自主权。可探索允许委托人在信托文件中约定“辅助决策期”安排——在其被评估为限制民事行为能力但仍有一定表达能力期间,重大支付决策由委托人在意定监护人、监督人辅助下作出,而非径行由监护人全部代替决策。此项试点亦可运用浦东新区法规变通权先行探索。
二、立法层面的制度完善建议
立法层面的完善需要在试点经验充分积累后适时推动,其中可能以“信托财产意定管理人”与不动产信托税收依据的立法确认出台最为紧迫。
(一)《信托法》修订中增设“服务信托”专章
我国《信托法》制定于2001年,其规则体系以营业信托的资产管理功能为预设场景,对服务信托的特殊问题缺乏回应【8】。建议在《信托法》修订中增设"服务信托"专章,重点解决五方面问题:明确服务信托的定义与类型,将养老服务信托、特殊需要信托、遗嘱信托等纳入法定类型;针对委托人行为能力要件,明确委托人在信托设立后丧失行为能力不影响信托效力,并对设立时行为能力争议的举证责任作出规定(如经公证的推定具备行为能力);确立信托监督人的法定地位、选任规则、职权范围与责任承担,改变当前监督人仅系合同安排、缺乏法定权源的状况;明确长期限乃至无预定期限服务信托的效力,回应养老服务信托"终身存续"的现实需求;完善公益信托与特殊需要信托的衔接规则,为剩余财产的公益归属提供通道。
(二)推动“信托财产意定管理人”制度的立法确认
沪金规〔2026〕2号首创的"信托财产意定管理人"机制目前仅系试点层面的合同安排,其法律地位、权限边界、责任规则均缺乏立法确认,存在与《民法典》监护制度、《信托法》受托人制度衔接不畅的隐患【2】【9】。建议在《信托法》修订或国务院信托行政法规中确认该制度:明确其性质为“委托人预先授权的支付指令发起人”,既非意定监护人亦非共同受托人;明确其与意定监护人的关系——两者可重合同一亦可分别设立,分设时的指令冲突以信托文件约定的决策顺位解决;明确其行为规范与责任,包括禁止自我交易、指令须附真实服务依据、滥用指令权的赔偿责任;划定受托人对其指令审查义务的形式审查与实质审查边界。
(三)出台“养老不动产信托”专项税收依据
如本报告前述,不动产信托的高税负是“以房养老”信托的核心瓶颈。现行税制下,不动产过户至信托公司名下被视同交易,触发增值税、契税、个人所得税、印花税等多重税负,造成“制度性劝退”。
建议财政部、税务总局出台专项依据,确立“非交易性过户不征税”原则:信托设立阶段,因未发生经济利益实质转移,不征收增值税、契税、个人所得税,印花税按权利许可证照贴花;信托存续阶段,以养老为目的持有的入托房产免征或减征房产税、城镇土地使用税;信托终止阶段,参照继承的税收待遇基于房产时点价值相应处理。为防止避税滥用,配套设置养老目的真实性审查与反避税条款。上海可经中央授权后先行试点,并以浦东新区法规等制度支撑。
(四)司法解释明确居住权与抵押权顺位
《民法典》未明确居住权与抵押权的优先顺位,直接制约“以房养老”不动产信托的融资功能与相应REITs探索【10】。建议最高人民法院通过司法解释确立“设立在先、次序在先”规则:居住权登记在先的,抵押权实现时居住权继续存续,买受人承受居住权负担;抵押权设立在先的,居住权设立须经抵押权人书面同意。同时明确为养老目的设立的居住权在强制执行程序中的保护规则,参照唯一住房强制执行的既有司法政策,保障“以房养老”老年居住权人的基本居住权益。
(五)完善《老年人权益保障法》中的意定监护实施细则
《老年人权益保障法》第26条与《民法典》第33条确立了意定监护的基本框架,但对监护启动程序、监护监督、监护人辞任与更换等实施性问题均付阙如【11】【12】。建议在《老年人权益保障法》修订或配套行政法规中明确:监护启动的程序规则,包括行为能力评估的主体资格、评估标准、争议解决程序;意定监护监督人的法定化,为“公证+居委会”双重监督的上海实践提供上位法依据;监护人辞任、丧失监护能力、滥用监护权时的替补与更换程序;居村委、民政部门在意定监护中的协同职责与公共监护兜底责任。
(六)完善数字资产与宠物信托的立法供给
数字资产与宠物照护是新型社会人群中涌现的核心需求,但现行法供给严重不足。数字资产托管面临权利属性不明、平台协议壁垒、加密货币合规禁区三重障碍;宠物照护安排只能采取“附义务受益人”的迂回构造,履约监督与救济机制均系合同自治,稳定性不足。
建议:数字资产方面,在《民法典》原则性规定基础上明确网络虚拟财产的权利属性【13】;参照美国RUFADAA经验,立法确立“用户在线工具指定优先、遗嘱或信托文件指定次之、平台协议兜底”的授权层级;明确加密货币等禁止性资产“委托人自持+受托人协助执行”间接构造的合法性。宠物信托方面,参照美国《统一信托法典》与《日本信託法》经验,在《信托法》修订中承认“动物照护目的信托”效力,允许以特定动物照护为信托目的而不设确定受益人,相应配套设置强制性信托监察人机制与信托财产规模合理性限制规则。
(七)完善跨境监护与信托的冲突法规则
跨境养老群体、外籍伴侣、境外资产等要素引发复杂的法律冲突,尤其对LGBT特殊伴侣群体和跨境养老群体而言,法律适用不确定性直接影响制度选用意愿。建议通过司法解释细化《涉外民事关系法律适用法》在意定监护领域的适用规则【14】,可借鉴海牙《成年人国际保护公约》“惯常居所地法为主、当事人有限选择为辅”的模式;明确境外作成的持续性授权书(如英国LPA、日本任意后见合同)在我国境内的司法承认与执行条件;细化外汇管理规则在信托利益跨境分配场景下的适用;在上海自贸区临港新片区探索跨境养老信托先行先试安排。
三、行业层面的制度完善建议
行业自律是制度体系的重要托底,无强制约束力但可为司法裁判提供“行业惯常做法”参照,客观上为信托机构的合规经营提供重要遵循。
(一)制定“意定监护+(养老)服务信托”业务操作标准
建议中国信托业协会牵头,会同律师协会、公证协会制定《办理基于意定监护的养老服务信托业务操作指引》(拟名),作为行业标准发布。指引应涵盖:委托人行为能力评估的操作流程与证据固定标准;信托合同与意定监护协议的“一致性条款”示范文本;《监护安排意愿清单》《数字资产处置意愿清单》等配套文件的标准化模板;大额支付分级审批的行业基准;“双录”及证据保全的技术标准;信托全生命周期各环节的合规检查清单。
(二)建立信托机构、律师、公证员的协同工作机制
“意定监护+(养老)服务信托”业务的复合性决定了任何单一专业主体均无法独立完成全流程服务。建议在上海先行试点,以上海市律协《律师办理意定监护类业务操作指引(2026)》为基础【15】,建立三方协同机制:明确律师负责协议起草与法律方案设计;公证员负责真实性合法性证明与证据固定;信托机构负责财产管理与支付执行;建立"同一时间、同一场所、同步办理"的一站式服务流程,避免文件分开签署导致的时点瑕疵与证据链割裂;探索律师、公证员担任信托监察人的执业规范与责任保险安排。
(三)建立养老服务机构准入与老年人金融保护双轨机制
信托支付的最终落点是养老服务的实际供给,服务机构履约质量直接决定制度目的能否实现。建议建立信托对接养老服务机构的“白名单”制度,由信托业协会会同养老服务行业组织制定准入标准并实施动态评估退出管理;建立服务质量第三方评估与信托支付挂钩机制;明确信托机构对服务机构履约瑕疵的责任边界——承担审慎选任与信托合同项下的持续监督义务,但不对养老服务机构的独立侵权或违约行为承担连带责任。
同时,建议信托业协会牵头制定《老年客户金融服务保护公约》,吸收英国FCA《弱势客户指引》与消费者责任框架经验【16】:确立“弱势客户识别”义务,对高龄、独居、认知临界状态客户实施强化保护流程;规范适老化服务标准,包括风险揭示书适老化改造、专人服务、冷静期安排;建立行业统一的老年客户投诉快速处理通道;确立“禁止利用认知弱势进行不当销售”的行业纪律和违纪责任体系。
(四)建立行业风险共担机制与责任保险产品
“意定监护+(养老)服务信托”业务履约周期长达数十年,单一机构风险承受能力有限。建议推动保险公司开发“养老服务信托受托人责任保险”,承保信托机构因过失违反信义义务导致的赔偿责任,以及监督人、意定监护人的履职责任险;探索由行业协会设立行业互助基金,对因机构破产、重大操作风险导致受益人损失的极端情形提供有限救济;建立信托机构市场退出时的业务承接机制,明确养老服务信托在受托人解散、被撤销、破产时的强制移交规则,确保“信托不因受托人消灭而终止”原则在涉老场景下的落地。
四、公共平台“基础设施”建设与跨机构协同的制度完善建议
“意定监护+(养老)服务信托”模式的复合属性天然需要跨部门、跨机构、跨行业协同机制,更需要共同信息平台等基础设施的建设以保障其模式的平稳、长久持续运行。
(一)建立多部门联席会议机制与信息共享平台
“意定监护+(养老)服务信托”横跨金融监管、民政、司法行政、卫生健康等多个条线,部门规则不一致将直接转化为业务执行障碍。建议参照上海试点的多部门协作经验,在市级层面建立常态化联席会议机制,统一意定监护启动、行为能力评估、信托支付衔接等关键环节的政策口径;条件成熟后推动在国家层面建立部际协调机制。
信息孤岛是当前制度运行的突出堵点:信托公司无法及时获知委托人失能状态与监护启动情况;民政部门无法掌握信托支付与服务落实情况;公证机构的公证信息未与金融机构联通。建议以上海养老服务信托试点平台为基础,扩展建设统一信息平台,归集意定监护协议备案信息、公证信息、行为能力评估结果、信托合同核心要素、支付记录与养老服务履约信息;建立监护启动信息向信托公司的自动推送机制,破解"时点错配"导致的支付僵局;在《个人信息保护法》"最小必要"原则下设置分级访问权限【17】。
(二)推动登记系统数据互通与第三方监督评估
建议在上海试点基础上推动不动产登记、信托登记、公证登记三大系统的数据(部分)互通:不动产登记系统与中国信托登记系统互联,强化信托财产独立性的公示效力;公证登记系统与信托登记系统对接,实现意定监护公证、信托合同公证信息的自动核验;将居住权登记信息纳入互通范围。
内部监察与行政监管之外,建议引入独立第三方监督评估:由民政部门或行业协会遴选专业机构对养老服务信托运行情况开展年度评估,评估内容包括信托财产安全、支付合规性、意愿清单执行度、服务质量与受益人满意度;对评估中发现的监护人套取财产、受托人怠于履职等问题建立转介处置机制。第三方评估费用可从信托财产中列支并设置比例上限。
(三)规范居村委参与与建立公益法律援助机制
黄浦区首例案件验证了“公证+居委会”双重监察的可行性,但居村委参与监察目前缺乏明确法律授权、履职标准与保障机制。建议在后续修法中明确居村委参与意定监护监察的职责定位——以日常探访、异常报告为核心的“发现—报告”型监督,而非实质决策型监督;建立必要经费补助、履职培训与善意履职免责规则;防止职责泛化,明确村居委不承担财产管理与医疗决策职能。
建议将中低收入群体、特困家庭等特殊困难群体的意定监护、服务信托协议咨询、订立纳入法律援助与公益法律服务范围;公证机构对低收入老年人、“老养残”家庭办理意定监护公证实行费用减免;探索设立“意定监护+(养老)服务信托”公益服务专项基金,资金来源包括财政补助、信托行业捐赠与慈善信托,用于补贴特殊困难群体的制度使用成本。
五、信托机构的产品创新与服务升级
制度完善建议的落地最终须转化为信托机构的产品与服务供给。
(一)产品分层设计
基于本报告之前部分对市场需求层次化、差异化特征的分析,设想构建多层次产品体系。
普惠层对应30万至200万元资产规模的长尾客群,采用“低门槛、标准化、低费率”设计——标准化合同文本与固定服务菜单、限于现金管理类资产的投资范围、“定期生活费+医疗直付”两类基础支付模块、“公证+居村委”标准监督配置。此层级是模式社会公益价值的主要载体,可参照上海“上信安养信托”标准保障版经验进一步下探门槛。
进阶层对应200万至1000万元资产规模客群,在标准化基础上提供有限定制:支持《监护安排意愿清单》个性化定制与定期更新;增配就医绿通、适老化改造、旅居养老等增值服务模块;支付规则支持分级审批与“医疗备用金”快速调用机制。
特殊层针对“老养残”家庭、心智障碍者家庭。信托支付定位为对社会保障、残疾人福利的补充而非替代,避免影响受益人的福利资格;采用“父母在世期间共同受益+身后残障子女单独受益”的双阶段架构;强制配置双重监察机制。
不动产层在上海不动产信托登记试点框架下提供“房产入托+居住权保留+收益养老”产品:委托人保留终身居住权,受托人管理房产资产价值并将收益定向用于养老支付;条件成熟时通过资产池整合探索REITs退出。产品营销中须重点开展“居住权保障”认知教育,化解老年人的“产权焦虑”。
(二)服务模式创新
建立覆盖“健康期—临界期—失能期—身后期”四阶段的全生命周期陪伴式服务:健康期提供意愿清单年度更新与健康档案建立;临界期启动行为能力动态评估与支持决策辅助;失能期执行意定支付与服务对接;身后期完成丧葬支付、剩余财产分配与遗嘱衔接。
深化与民政养老服务平台的对接,实现委托人(或监护人)在平台“点单”式采购服务、信托直接向服务机构付款的“信托+服务”点单式对接闭环,将信托从资金管理工具升级为服务组织平台。针对单身中青年等数字原生代客群,采用线上化签约、订阅式缴费、模块化配置的轻量化触达模式,通过社群化、场景化渠道触达。
(三)科技赋能与生态平台建设
科技赋能应服务于两个看似相反实则统一的目标:对内提升管控效率,对外降低使用门槛。管控端建设异常交易实时监控系统与老年客户专项风险预警模型,运用时间戳、区块链存证技术固化“双录”资料与审批记录,满足数十年周期证据保全需求;适老端坚持“数字适老化”改造,保留人工服务通道与纸质文件选项,对高龄客户实行“专人+定期上门”回访制度,防止技术升级异化为服务排斥。
信托机构的长期定位不应止于单一产品供给方,而应成为“养老金融生态平台”的组织者:纵向整合律师事务所、公证机构、医疗评估机构、养老服务机构、殡葬服务机构的专业供给;横向与银行、保险、公募基金形成金融同业协同;底层对接民政、卫健、公证的公共信息平台。生态建设应坚守“四个不能”合规底线,平台化不得异化为交叉销售通道,各合作环节的客户适当性、个人信息保护义务不因外包或合作而减免。
六、本部分小结
上述建议共同构成“意定监护+(养老)服务信托”从试点走向成熟的制度施工图,其内在逻辑可归纳为三点:短期先行推动监管细则与行业标准(第一、三部分建议)尽快完善,是当前窗口期的优先事项;中期着力推动立法确认(第二部分建议),涉及《信托法》修订、司法解释与专项税收依据,需在试点经验充分积累后适时推动;长期持续建构协同生态(第四部分建议),指向的跨部门、跨机构、跨行业协同机制,是决定复合制度长期稳定运行的基础设施。信托机构的产品与服务升级(第五部分)则是各层制度供给能否转化为社会价值的最终载体。
上海作为全国意定监护制度探索较为深入、养老服务信托试点走在前沿的一线直辖市,具备运用浦东新区法规变通权先行先试的独特条件,其经验的制度化输出,为全国“成人全龄段、生活全场景、各类全财产”(养老)信托服务体系的构建提供可复制的“上海方案”,可期可待!
引用文件目录
【1】原中国银保监会《关于规范信托公司信托业务分类的通知》(银保监规〔2023〕1号),2023年3月21日印发,2023年6月1日起施行。
【2】上海金融监管局等《关于进一步扩大上海养老服务信托试点的通知》(沪金规〔2026〕2号)。
【3】《上海市人民政府办公厅关于推进实施老年人意定监护制度的若干意见(试行)》(沪府办发〔2025〕21号)。
【4】《中华人民共和国反电信网络诈骗法》第十七条至第二十条;《中华人民共和国反洗钱法》(2024年修订)第二十九条至第三十四条。
【5】上海市不动产信托财产登记试点相关规则;《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零六条。
【6】《中华人民共和国信托法》第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条关于受托人忠实义务、审慎义务的规定。
【7】联合国《残疾人权利公约》第十二条关于"在法律面前获得平等承认"的规定。
【8】《中华人民共和国信托法》(2001年颁布)。
【9】《中华人民共和国民法典》第三十三条至第三十九条关于监护制度的规定。
【10】《中华人民共和国民法典》第三百六十六条至第三百七十一条关于居住权的规定;第三百九十四条至第四百二十八条关于抵押权的规定。
【11】《中华人民共和国老年人权益保障法》第二十六条。
【12】《中华人民共和国民法典》第三十三条。
【13】《中华人民共和国民法典》第一百二十七条关于数据、网络虚拟财产的规定;美国《修订统一受托人访问数字资产法》(RUFADAA)。
【14】《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》第十七条、第三十条;海牙《成年人国际保护公约》。
【15】上海市律师协会《律师办理意定监护类业务操作指引(2026)》。
【16】英国金融行为监管局(FCA)《弱势客户指引》(FG21/1);美国FINRA规则4512(信任联系人)、规则2165(交易暂停机制)。
【17】《中华人民共和国个人信息保护法》第六条、第十三条、第十七条关于"最小必要"原则与告知同意规则的规定。
【18】《上海市老年人权益保障条例》(2025年修订)。
【19】美国《统一信托法典》(Uniform Trust Code)第四百零八条关于"动物照护信托"的规定;《日本信託法》第二百五十八条关于"目的信托"的规定。
【20】国务院办公厅转发金融监管总局《关于加强监管防范风险推动信托业高质量发展的若干意见》的通知(国办函〔2025〕14号)。
【21】中国人民银行等九部门《关于金融支持中国式养老事业 服务银发经济高质量发展的指导意见》。
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