21号公告下的离岸信托穿透征税：制度逻辑、执法实践与合规指引
发布日期：2026-07-29
作者： 吴诗阳
引 言
2026年7月24日，财政部、税务总局联合发布《关于离岸信托个人所得税有关事项的公告》（财政部税务总局公告2026年第21号，以下简称21号公告），同日国家税务总局发布《关于离岸信托个人所得税有关征管事项的公告》（国家税务总局公告2026年第15号，以下简称15号公告），首次系统构建了离岸信托全生命周期的个人所得税征管框架。
离岸信托的税法穿透触及信托法"所有权转移"的基础原理——当税法将委托人认定为信托财产的实质所有人时，信托制度的独立性基础是否被否定？穿透的边界在哪里？如何在税收公平与信托制度保护之间寻求平衡？本文以上述问题为主线，从制度逻辑、执法实践和合规指引三个维度展开分析；并首次提出“控制权保留、收益归属、经济实质”三重防线框架，为穿透正当性的边界判断提供可操作的分析工具。
一、新规出台的制度背景与核心规则
（一）信息透明化的制度基础
离岸信托的税务穿透建立在跨境信息透明化的基础之上。共同申报准则（CRS）由OECD于2014年发布，要求参与国金融机构按统一标准对非居民账户持有人进行尽职调查并自动交换信息。2023年OECD推出CRS 2.0，核心变化有三：一是强化穿透，要求逐层识别至最终受益所有人，对消极非金融实体的审查从书面审查变更为实质审查；二是扩大信息交换范围，新增加密资产强制申报，双重/多重税务居民信息须同步发送至所有相关司法管辖区；三是细化申报内容，如年度资金流水、收益明细等。
中国参与CRS始于2014年G20承诺，2018年9月首次对外交换金融账户信息。截至2026年，中国已与超过100个国家和地区建立自动信息交换机制。2026年初，开曼、BVI等离岸属地金融机构已按CRS 2.0标准开展数据采集。2026年6月，国家税务总局税收科学研究所数据显示，2026年1至5月居民境外收入补缴税款约130亿元，个人所得税收入同比增长12%，其中利息、股息、红利所得个税同比增长17.9%。
（二）21号公告的核心规则
1. 穿透的对象
公告所称离岸信托，是指“依照境外法律设立的信托或具有信托功能的其他法律安排”。这个定义包含两个层面：一是“依照境外法律设立”，不要求信托财产必须来源于中国境内，也不要求受益人必须是中国税收居民；二是“具有信托功能的其他法律安排”，如以基金会替代信托、以私人信托公司替代专业受托人等，只要具备信托的实质功能，就在穿透范围内。银行、保险、证券等持牌金融机构发行的标准化金融产品，一般不属于离岸信托范围。
2. 穿透的时点
21号公告确立了“设立—存续—终止”三个穿透时点，统一适用20%税率：
设立时，税法不承认“装入信托”的法律形式，而是定性为“财产转让”，无论信托设立目的是传承还是资产隔离，只要财产从委托人名下转移至信托名下，即触发转让所得纳税义务。非居民个人将财产装入离岸信托，仅就其来源于中国境内的财产转让所得纳税；但如果非居民装入的财产实际由居民个人控制，则穿透至居民个人。
存续时，无论收益是否实际分配给受益人，居民个人均须按年申报纳税，按财产转让所得和利息、股息、红利所得分类独立核算，不得相互抵消。信托费用（管理费、律师费等）不得税前扣除。传统架构下信托收益可在离岸地无限期累积，这一规则从根本上改变了“不分配不征税”的税务逻辑。
居民个人离岸信托终止时，以清算收益按"利息、股息、红利所得"计税；居民个人转为非居民个人时，以转换当日信托财产市场价值扣除原值后的余额为应纳税所得额，申报缴纳个人所得税。
3. 穿透的追溯
存量信托的未缴税款处理分为两类：设立环节未缴税款，原则上征收三年，金额较大的可依据税收征管法延长追缴年限；2025年及以前年度收益分配环节未缴税的收益，一次性"打包"计算后全额按"利息、股息、红利所得"申报缴税。纳税人应在公告实施之日起90日内缴纳上述税款，宽限期内免收滞纳金。
（三）认定纳税主体的五个维度
21号公告明确纳税主体认定应以“谁实际控制财产”为标准，而非“谁的名义持有财产”：
（四）穿透的规范依据
上述穿透识别机制是建立在现行税法反避税规则基础之上的。比如“实质重于形式”原则始终是穿透审查的核心理念，21号公告中“具有信托功能的其他法律安排”的认定、代持架构的穿透、整体居民化监管等，都是这一原则的具体运用。再比如受控外国企业（CFC）规则，《个人所得税法》第8条将CFC规则适用范围扩展至个人，而21号公告明确如果信托下层持有BVI、开曼等避税地公司且缺乏合理经营需求，税务机关可将未分配利润"视同分配"处理。21号公告对离岸信托征税的逻辑基于“所得发生”原则，而非“避税安排”，这与《一般反避税管理办法》第4条（以获取税收利益为唯一或主要目的）的适用逻辑有所不同。
二、“离岸信托”典型执法场景与穿透边界分析
前文从规则层面梳理了21号公告确立的穿透制度框架。那么，税务机关在真实场景中如何运用这些规则？如何看待穿透的正当性边界？这些问题无法仅从条文解读中获得答案，必须转向执法实践加以考察。
（一）执法实践演进
中国税务机关对离岸信托的穿透审查，经历了从个案执法到系统性行动的演进。2025年初，上海税务部门率先启动离岸信托专项核查，重点关注持有港股上市公司股份的离岸信托。2026年3月，江苏、深圳等地税务部门相继行动。2026年7月24日21号公告正式发布，标志着离岸信托税务监管从“个案执法”进入“制度规范”阶段。
从执法逻辑的演变来看，公告发布前，税务机关的穿透审查主要依赖《个人所得税法》第8条的一般反避税规则和“实质重于形式”原则，个案执法的法律依据相对薄弱、执法尺度不统一。公告发布后，穿透审查有了明确的制度依据，税务机关的执法重心从“能不能穿透”转向“穿透到什么程度”。
（二）典型执法场景
1. 红筹股架构下的离岸信托减持收益
这是当前执法实践中最常见场景。境内实际控制人先在开曼或BVI设立离岸信托，由信托持有开曼公司股权，最终通过香港联交所上市。该架构被港股市场数百家上市公司实际控制人采用。税务机关主要进行两层考察：
（1）信托财产控制权的穿透。其核心问题是委托人是否保留了过多控制权，以至于信托财产实质上未脱离委托人控制。可能触发穿透的情形包括：可撤销信托、保留投资管理权、保留变更受益人权利、委托人亲自担任保护人等。
以某知名房地产企业实际控制人离岸信托案为例。2025年9月，香港高等法院就该企业清盘人诉实际控制人及其关联方一案作出裁决（案号：[2025] HKCFI 4327）。法院认定，该实际控制人虽名义上将资产转入信托，却保留了投资决策权、更换受益人权利等核心控制权，受托人实际沦为"傀儡"，据此批准清盘人接管其通过离岸信托持有的约23亿美元资产。需要指出的是，该案属于民事领域的欺诈性资产转移纠纷，而非税务裁决，法院当前的动作是解决“资产能不能管”的问题，而非“信托该不该废”的问题。但其“委托人能够实际控制资产即不构成真正独立信托”的裁判逻辑，对税务穿透中控制权保留的认定具有方法论层面的参考意义。
（2）经济实质的审查。其核心问题是信托下层持有的开曼/BVI公司是否具有经济实质。《经济实质法》要求上述离岸辖区的注册主体具备办公场地、全职从业人员、在岸开展核心经营活动等条件。同时，税务机关通过大数据对CRS信息进行模式识别，将"设立时间在IPO前6至24个月内、信托财产为上市公司股权、委托人兼任保护人、收益长期未分配"等特征组合比对，自动生成风险清单推送给稽查人员。
2. 信托持有境外资产的股息、利息收入
信托下层公司向信托分配股息后，这笔收益便停留在信托层面，没有进入个人口袋。过去只要钱没分到受益人手里，税务局就很难征税，尤其在全权信托下，受益人没有确定的收益权，这笔钱到底“算谁的”在法律上是个难题。21号公告解决了这个问题：不管钱有没有分到个人名下，只要信托产生了收益，就“视同”已经分配给了委托人，由委托人按年申报纳税。这一规则绕过了"收益到底归谁"的归属难题，在征管效率上具有明显优势。
3. 通过信托间接转让境内企业股权（多层嵌套叠加）
此类架构中间至少有三层：境内实际控制人先设立一个离岸信托，信托再持有一家BVI公司，BVI公司再持有境内企业的股权。当BVI公司出售境内企业的股权时，税务机关需要同时进行三层穿透考察：在信托层判断委托人是否保留了对信托财产的实际控制权；在BVI公司层考察BVI公司是否具有经济实质；最后还需要判断信托收益是否应归属于居民个人委托人。各层穿透的适用条件相互独立又相互影响，具有较强的综合性。
（三）构建穿透边界的“三重防线”
穿透审查的边界问题，可以归结为三个核心标准：
第一重：控制权保留的边界。控制权保留的程度决定了穿透正当性的强弱。依保留程度由强至弱，可分为三个层次：
其一，可撤销信托下的全面控制：委托人保留随时撤销信托、变更受益人、指示受托人等全部核心权利，信托财产实质上未脱离委托人支配，穿透正当性最强；其二，保护人机制下的有限控制：委托人通过担任保护人保留特定事项的否决权或同意权，但日常管理权已移交受托人，穿透正当性居中；其三，仅保留知情权而无决策权：委托人仅有权获取信托财务信息，无权干预受托人的管理决策，信托独立性最为完整，穿透正当性最弱。税务机关在穿透审查中，应当区分“全面控制”与“有限控制”，而非以“存在控制权保留”作为穿透的唯一标准。控制权保留的性质与程度才是判断穿透正当性的关键。
第二重：收益归属的边界。收益归属的确定性影响穿透正当性的强弱。依受益人权利性质的不同，可分为两种情形：
其一，全权信托：受托人享有分配裁量权，受益人无既得收益权，其收益取决于受托人的自由裁量，在此情形下，信托收益与受益人之间的归属关系尚不确定，穿透正当性相对较弱；其二，固定收益信托：受益人享有确定的收益分配权，其收益份额、分配时间和条件均在信托文件中明确约定，在此情形下，信托收益的归属关系清晰，穿透正当性相对较强。
公告第12条确立了“间接提供经济利益”规则，为收益归属的认定提供了更具体的指引：即便信托未直接向受益人分配收益，但若通过借款、担保、代付费用等安排使受益人实质享有经济利益，亦可视同收益已归属。然而，“经济利益的实质转移”这一核心标准在个案中仍需结合交易背景、资金流向、当事人关系等综合判断，尚难以形成统一的量化标准。
第三重：经济实质的边界。下层公司是否具备经济实质，决定其独立法人地位是否应被尊重、进而影响CFC规则的适用正当性。
如果下层公司满足经济实质法的要求，即拥有真实的办公场所、雇佣具备专业能力的全职员工、在注册地实际开展核心创收活动，则其独立法人地位应当得到尊重。在此情形下公司未分配利润属于独立法人实体的留存收益，不应被视同分配给委托人，CFC规则的适用缺乏正当性基础。反之，如果下层公司仅具备形式上的注册要件，实质上构成空壳实体，则税务机关将其视同“透明实体”、适用CFC规则对未分配利润进行穿透征税，具有充分的正当性。
综上所述，穿透审查的正当性应当构建三重边界，任何一重边界未被突破时，税法穿透审查的正当性应当予以斟酌。
三、争议焦点与制度反思
（一）规则设计层面的争议
1.信托费用不得扣除的合理性。公告规定信托费用不得税前扣除，两类所得独立核算且不得互抵。从反避税角度看，此规定可防止虚增费用降低税负；但从尊重信托运营实际的角度看，真实发生的管理费、律师费、受托人报酬等是信托正常运营的必要成本，不允许扣除可能造成重复征税。
2. 追溯年限的弹性空间。公告规定设立超过3年的离岸信托不再追征设立环节税款，但答记者问同时指出“金额较大的，税务机关可依据税收征管法延长追缴年限”。那么“金额较大”的标准如何界定？延长追缴的具体条件是什么？这一弹 性条款为税务机关留下较大的自由裁量空间，也带来税收确定性的隐忧。
3. 税收滞纳金的起算争议。90天宽限期后，滞纳金从何时起算？是从宽限期届满之日起算，还是从税款法定缴纳期限届满之日起算？这一问题直接关系到纳税人实际税负和过渡安排的公平性，尚需进一步明确。
二、执法适用层面的争议
4.代持与多层嵌套的穿透边界。公告明确“装入主体”采取实质性判定，个人通过他人、组织转移财产，若由该个人实际出资、负担、控制，视为其本人装入。但在家族成员之间真实的财产赠与或代持安排中，如何区分“避税安排”与“正常家庭财产安排”这一边界尚需在执法实践中进一步明确，可从代持关系的持续时间、亲属关系、商业合理性等维度进行综合判断。
5. 纳税人程序性权利的保障。税务机关的实质认定是否需要听证？纳税人是否有权对穿透认定提出异议？在穿透审查中，税务机关对“是否具有合理商业目的”、“是否构成代持”、“是否属于实质控制”等事实判断，往往涉及复杂的事实认定，如果纳税人在此过程中缺乏程序性权利保障，穿透审查的正当性将受到质疑。
四、合规实操指引
（一）存量信托的90天整改窗口
21号公告自2026年7月24日起实施，存量信托纳税人须在公告实施之日起90日内（即2026年10月22日前）完成以下事项：
第一步：全面梳理信托架构。 梳理信托设立文件，确认信托类型（全权信托/固定收益信托/可撤销信托等）、委托人控制权保留程度、受益人名单及收益分配记录。特别关注委托人是否兼任保护人、是否保留投资管理权或变更受益人权利。
第二步：评估设立环节未缴税款。 计算装入财产的市场价值与原始价值之间的差额，按"财产转让所得"20%税率估算应缴税款。设立超过3年（即2023年7月24日前设立）的信托，原则上不再追征设立环节税款。
第三步：汇总存续环节未分配收益。 对2025年及以前年度信托存续期间产生的收益（股息、利息、股权转让增值等），一次性"打包"计算后全额按"利息、股息、红利所得"申报缴税。注意：信托费用不得扣除，两类所得不得互抵。
第四步：准备申报材料。 依据15号公告的要求，需准备以下材料：（1）信托设立文件（信托契约、意愿书等）；（2）信托财产清单及价值评估报告；（3）信托存续期间的财务报表或收益明细；（4）受益人信息及收益分配记录；（5）境外已缴税款证明（如适用税收抵免）。
第五步：在90天内完成申报缴税。 宽限期内主动申报并缴税的，免收滞纳金。宽限期届满后仍未缴纳的，将面临滞纳金和可能的行政处罚。
（二）年度合规义务
申报时间：每年3月1日至6月30日（个人所得税汇算清缴期间），就离岸信托存续期间产生的收益按年申报纳税。
申报方式：通过个人所得税APP或扣缴义务人进行申报。对于离岸信托收益，需在"境外所得"栏目中单独填报，区分财产转让所得和利息、股息、红利所得两类。
境外税收抵免：对于已就该离岸信托在境外依照当地法律缴纳的个人所得税性质税款，可以依法从当期应纳税额中抵免（按个税法和税收协定限额抵免，非实缴多少抵多少）。已就信托收益交过税的，实际分配时不再重复征税。
（三）架构调整的合规方向
1.控制权结构的合规化。如果委托人目前兼任保护人并保留投资管理权，可考虑将保护人更换为独立第三方、将投资管理权移交受托人，仅保留知情权而非决策权。控制权保留的程度直接决定穿透风险的高低
2. 下层公司的经济实质建设。如果信托下层持有BVI/开曼公司，应确保该公司具备真实的办公场所、全职从业人员和核心经营活动，而非仅作为持股壳公司。满足经济实质法要求不仅是属地合规的需要，也是避免CFC规则适用的关键。
3. 收益分配的合规规划。在21号公告框架下，信托存续期间的收益无论是否分配均需按年申报纳税，因此“延迟纳税”功能已不复存在。建议在合规前提下，根据受益人实际需求合理安排收益分配，避免在信托层面累积过多未分配收益。
4. 身份规划的局限性。取得境外身份并不等于不再是中国的税收居民。21号公告第11条明确，主要经济利益来源于中国境内的个人，可判定为有住所居民个人。单纯的身份规划难以改变税收责任。
结语
21号公告确立了离岸信托全生命周期的征税框架，CRS 2.0提供了信息支撑，金税四期赋予了技术能力，至此离岸信托穿透的制度工具已逐步齐备。但穿透的边界问题，本质上是一个平衡问题：在税收公平与信托制度保护之间、在征管效率与税收确定性之间、在国家税收主权与跨境税收协调之间寻求适当的平衡点。
离岸信托的核心功能合法的风险隔离与财富传承，在合规框架下仍具有客观价值。税制的完善不是为了否定信托制度本身，而是为了在税收公平与信托制度保护之间寻求平衡。公告规定的境外已缴税款税收抵免机制，也体现了规范管理与避免重复征税之间的平衡。
三个值得持续关注的问题：第一，当税法穿透信托架构将委托人认定为实质所有人时，信托的法律形式是否仍应被赋予一定独立意义？第二，“实质重于形式”原则的适用标准尚不明确，如何在保障税收公平的同时提供足够的税收确定性？第三，中国税收居民设立的离岸信托，其财产、受托人、收益均位于境外，中国征税权的适当边界应当如何划定？
展望未来，21号公告的制度完善可以从以下几个方向入手：
其一，信托费用扣除规则的细化。当前“一刀切”不允许扣除的规定在防止避税的同时，也可能对真实信托运营造成重复征税。未来可能参照国际经验，引入区分规则，对真实发生的第三方管理费、受托人报酬等允许在限额内扣除，对关联交易性质的费用则维持不得扣除的口径。其二，追溯追缴标准的明确化。“金额较大”的认定标准、延长追缴的具体条件，目前尚不清晰，未来可能通过实施细则或补充通知加以明确，以增强税收确定性。其三，程序性权利的补强。随着穿透审查的常态化，纳税人异议程序、听证权利、穿透认定的行政复议前置等程序性保障机制，有望在后续执法实践中逐步完善。其四，与CRS 2.0的进一步衔接。随着CRS 2.0数据交换的深化，税务机关对离岸信托的识别能力将持续增强，未来可能出台更细化的跨境信息比对规则和自动风险识别标准。其五，与信托法修订的联动。如果我国信托法未来就离岸信托的效力认定、受托人责任等作出修订，21号公告可能需要相应调整，以实现税法与信托法在穿透问题上的制度协调。
对纳税人而言，当下主动合规、真实披露、持续治理是降低不确定性的有效路径。对立法者和执法者而言，明确穿透的边界、提高税收确定性，有助于构建更加可预期的税收环境。穿透不应是无限制的——当穿透触及信托法的基础原理时，立法者应当在税收公平与信托制度保护之间寻找平衡，而非一味否定信托的法律形式。
附：引用来源
1. 财政部、税务总局公告2026年第21号《关于离岸信托个人所得税有关事项的公告》
2.国家税务总局公告2026年第15号《关于离岸信托个人所得税有关征管事项的公告》
3. 香港高等法院判决：[2025] HKCFI 4327
4.国家税务总局税收科学研究所，2026年1-5月税收数据，2026年6月发布
5. 《中华人民共和国个人所得税法》第8条（反避税条款）
6. 《中华人民共和国企业所得税法》第45条（受控外国企业规则）
7.《一般反避税管理办法》（国家税务总局令第43号）第4条
特别声明：
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