“走出去”监管三十年：《国务院关于对外投资的规定》如何重写对外投资的底层逻辑
发布日期：2026-06-23
作者： 李晨,邱文汇
2026年6月1日，国务院以第837号令正式公布《国务院关于对外投资的规定》（“《规定》”），并于同年7月1日起施行。这是对外投资领域首部由国务院颁布的综合性行政法规，填补了该领域长期依赖部门规章管理的制度空白。《规定》共三十四条，涵盖基本原则、适用范围、核准备案、国家安全审查、出口管制、反制措施、综合服务与法律责任等核心事项，构建起较为完整的对外投资管理规范体系。本文从历史脉络、规范变化解读与制度衔接三个层面，对《规定》的制度逻辑与实践意义作系统梳理与分析。
一、《规定》的历史脉络：从三线并立到体系重构
（一）旧体系的制度逻辑
自20世纪90年代中国企业开始规模化“走出去”，对外投资监管体系经历了相当长时期的分散化发展阶段。在《规定》出台之前，中国对外投资管理长期依赖三条相互平行的监管线：发改委主导项目核准备案、商务部负责经营性境外投资的备案与核准、国家外汇管理局及银行体系管控跨境资金流动。这一格局以国家发展改革委发布的《企业境外投资管理办法》（2017年第11号令）（“发改委2017年令”）、商务部发布的《境外投资管理办法》（2014年第3号令）（“商务部2014年令”）以及外汇管理局发布的《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）、《关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（汇发〔2015〕13号）、《关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号）（“汇发〔2014〕37号文”）等一系列行政规范性文件为核心支撑，三套规则分立运行，效力层级均为部门规章。
三条监管线的核心逻辑，是以“资金出境”为管控节点各自有侧重，发改委管投向与规模，商务部管登记与合规，外汇局管资金进出，三者分别依据各自规章独立运作，彼此之间缺乏统一的法律层级依据和制度协调机制。
（二）旧体系的运行困境
虽然旧体系很大程度上支撑着中国企业“走出去”，但三线并立的体制存在固有缺陷。在适用规则上，前述规章效力层级偏低，各部门规章之间既无明确的上位统领，也缺乏跨部门冲突时的优先适用规则。此外，监管主体分散，投资者往往需要在发改、商务、外汇、税务、国资等多个部门之间分别办理手续，且规则体系以“事前审批”为重心，对投资实施过程、境外运营期间和资产处置退出的持续监管缺乏系统安排。在此旧体系下，随着对外投资规模扩大和外部环境变化，若干深层次问题逐渐显现：
首先，旧体系的困境体现在“管住了入口，管不住在外”的矛盾。旧体系对对外投资的规范，重心集中在审批备案环节，即“准出”管理，对境外企业的后续运营、资产处置、多层股权变更和境外再投资，缺乏系统性的跟踪监管机制。大量企业以形式上合规的ODI路径完成出境后，境外运营实质上处于监管盲区。部分企业借助多层架构将资产转移至境外，或以境外平台开展与核准备案项目实质不符的投资活动，相关风险难以穿透识别。
更为严重的是，2015至2017年间，部分大型民营企业掀起以并购为主要形式的大规模境外扩张潮。部分大型中国企业集团以高杠杆融资方式在海外密集收购酒店、院线、航空、体育俱乐部等资产，部分收购标的在资金路径、商业逻辑和实际控制关系上均存在明显异常。这一阶段的问题表明，仅靠审批备案程序管控投向，无法有效应对多层架构下的资产泡沫和流动性风险。
与此同时，地缘政治博弈也给旧体系提出了新的课题。2018年以来，以美国为代表的部分发达国家以国家安全为由，大幅收紧对中国境外投资的审查。美国外国投资委员会（CFIUS）审查权限经2018年《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）显著扩大，将关键技术、关键基础设施、敏感个人数据等纳入审查范围，并下调了触发强制申报的持股比例门槛。欧盟2019年出台的外资审查框架协调机制（Regulation EU 2019/452）进一步推动成员国建立外资安全审查制度，以上一系列制度安排标志着，跨境投资已从商业事项演变为地缘博弈的政策工具，中国企业在境外面临的合规与安全风险呈现出与传统商业风险截然不同的性质，旧体系的框架亟待完善。
（三）配套规则的尝试
在上述问题持续暴露的背景下，2018年，三线并行出现首次整合尝试。商务部联合人民银行等七部委发布《对外投资备案（核准）报告暂行办法》（商合发〔2018〕24号）（“商合发〔2018〕24号”），建立“信息统一归口、违规联合惩戒”机制，由商务部牵头汇总各部门备案核准信息，并引入跨部门联合惩戒与事中事后“双随机”抽查制度。然而，商合发〔2018〕24号效力层级仍属部门规范性文件，三条监管线的职能划分与独立运作格局并未因此改变。
近年来，国家也逐步补充了若干专项立法，以填补制度空白。2020年颁布的《出口管制法》将“视同出口”的技术转移行为纳入管制范围；2021年施行的《反外国制裁法》及2025年发布的《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》，系统构建了对外反制工具；2022年更新实施的《数据出境安全评估办法》将跨境数据流动纳入申报评估机制；与此同时，《数据安全法》《个人信息保护法》《网络安全法》的相继施行，也约束涉及数据和信息的境外投资行为。但上述单项立法仍存在制度效力分散、主体适用范围不一致、执法部门各自为政等问题。
这一背景下，以国务院行政法规统领对外投资全领域管理、并与各专项法律制度有机衔接的立法需求日益紧迫。《规定》正是在这一立法节点上应运而生，对外投资监管由此进入体系化运行的新阶段。
二、《规定》八项变化解读
在上述历史沿革的背景下，《规定》从法律位阶、适用范围、监管重心和责任机制等多个维度对原有体系进行了系统性重构。以下从八个方面逐一梳理《规定》的主要制度变化与实践意义。
（一）行政法规层级下的统一监管框架
《规定》首先改变的是对外投资监管规则的法律位阶。过去，对外投资管理在旧体系的三套规则之下缺少一个统一的上位规则。《规定》出台后，发改、商务、外汇三条监管线并未因此被取代，仍然承担项目管理、企业境外投资备案和资金跨境管理等具体职能，也即，《规定》并不是另起炉灶，而是在既有监管体系之上建立了一层更高位阶的制度框架，使原本相对分散的监管规则有了共同的法律基础。
这一变化也直接影响到主管部门的执法能力。此前，商务部门和发改部门面对ODI违规行为，通常只能采取责令整改、警告、撤销或不予办理备案等管理措施。相比之下，外汇违规行为可以依据《外汇管理条例》由外汇管理部门作出罚款处理，导致ODI监管在不同环节之间存在明显的执法强度差异。《规定》则通过行政法规授权，补足了这一短板，使主管部门可以针对违法所得、投资金额以及后续投资资格等作出更有约束力的处理。
（二）适用范围变化
1. 投资主体：从企业扩展至居民个人
商务部2014年令将适用主体限定为“境内依法设立的企业”，发改委2017年令亦采相同口径，均不涵盖自然人。《规定》第二条将投资者界定为中国境内的企业、其他组织和居民个人，三类主体全部纳入监管框架。
需要指出的是，这并不意味着居民个人境外直接投资自《规定》施行后即可参照企业ODI操作。第三十三条规定，居民个人等对外投资的具体管理办法由国务院投资主管部门、商务主管部门另行制定。《规定》确立了监管框架的主体边界，并为后续配套规则预留了空间。
2. 投资方式：间接投资与融资担保安排明确纳入
《规定》第二条将对外投资定义为“以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得其他国家（地区）的企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动”。既往规定对通过融资、担保、协议控制等方式间接取得境外权益的情形，在适用范围上存在灰色地带，市场上不乏借助多层壳公司、VIE协议或担保安排规避ODI监管的交易结构。新规以“直接或间接”与“融资、担保等方式”两处表述，将此类安排明确纳入调整范围。
3. 地域范围：港澳台参照适用
《规定》第三十二条规定，“对投资者在香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资的管理，参照本规定执行；法律、行政法规或国务院另有规定的，从其规定”。此前，赴港澳台投资是否适用境外投资管理规则在实践中存在争议。企业赴港设立SPV、控股平台或融资架构等，均不得再以目的地为港澳台为由主张豁免，相关交易需同步评估ODI合规义务。
（三）贯彻国家安全观及审查制度
《规定》第三条将“贯彻总体国家安全观”“统筹发展和安全”写入基本原则条款，从立法目的层面将国家安全置于对外投资管理的核心位置，与既往规章偏重审批便利和统计管理的价值导向形成鲜明对比。这是对外投资领域安全优先立场在行政法规层面的首次明文规定，具有宣示性的制度意义。
在安全优先原则之下，《规定》第十五条确立了境外投资安全审查制度。这是对外投资安全审查制度首次获得行政法规层级的明确依据，将安全因素从发改核准审查中的考量要素之一，适用范围不限于境外投资设立阶段，还延伸至相关资产和权益的后续转让与处置行为。
当前，具体审查范围、申报触发条件和审查程序尚有待配套实施细则明确，但违反安全审查决定的法律后果已在第二十八条中明确规定，包括责令消除安全影响、禁止从事对外投资活动及要求停止投资并处分股份资产。实务中，涉及关键基础设施、关键技术、重要数据或战略性资源的境外投资项目，安全审查风险应前置到项目决策阶段，交易文件中也应预留相应的条件安排。
（四）数据、服务出境纳入对外投资合规审查
在既有ODI规则下，技术和数据出境并非完全没有被关注。商务部2014年令第四条即规定，企业境外投资不得“出口中华人民共和国禁止出口的产品和技术”。也就是说，旧规则已经意识到境外投资可能伴随技术、产品等要素外流，但整体表述较为原则，主要聚焦于“产品和技术”。
《规定》在此基础上作了明显扩展。第十三条不再仅使用“产品和技术”的表述，而是将对象扩展为“货物、技术、服务及相关数据”，并明确禁止投资者在对外投资活动中出口、使用国家禁止出口的相关内容，或者未经许可出口、使用国家限制出口的相关内容。同时，该条还专门列举了几类过去实践中容易被忽视的转移方式，包括跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等。换言之，即使企业并未直接向境外出口设备、图纸或者软件，只要通过人员、培训、远程指导等方式实质性转移了受管制的技术、服务或相关数据，也可能落入该条的调整范围。
对先进制造、半导体、人工智能、生物医药、化工新材料等企业而言，这一变化尤其重要。此类企业的核心竞争力往往不只体现为某一台设备、某一份图纸或某一项专利，而是体现在工艺参数、算法模型、试验数据、质量控制方法、生产调试经验和现场问题解决能力之中。第十三条把“服务”和“相关数据”纳入规则范围，并点名人员派驻、技术指导和培训，实质上是把这些“能力型输出”纳入对外投资合规审查。
（五）构建主权保护工具
《规定》第二十三至二十五条构建了完整的主权保护工具体系，这是原有部门规章体系完全空白的领域，也是此次立法最具战略意义的新增内容。
第二十三条建立投资壁垒调查机制。投资者在目的国遭遇歧视性审批、不合理准入限制或其他投资经营障碍时，商务主管部门可自行或会同其他部门组织调查，调查结果可引发国别投资政策调整乃至贸易反制措施。
第二十四条规定针对外国歧视性投资限制的反制机制，明确援引《反外国制裁法》及2025年施行的《实施规定》，授权相关部门将参与制定或实施歧视性措施的组织和个人列入反制清单。这是《反外国制裁法》自2021年颁布以来，在国务院行政法规层面获得最高效力援引的首例，将反制清单机制正式嵌入对外投资管理框架。
第二十五条进一步细化对外国主体可采取的反制措施，涵盖禁止或限制进出口、限制在华投资、限制中国主体与其交易合作、限制人员及产品入境、取消在华工作居留资格等，且有关措施可延伸适用于相关外国主体实际控制或参与运营的关联组织，防止通过关联架构规避措施。上述三条款与《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》相互配合，形成从调查、认定到处置措施的完整反制工具。
（六）监管延伸至多领域及争议解决阶段
《规定》第十四条以列举加兜底转引的立法方式，将对外投资的合规义务延伸至资金汇兑、货物与技术进出口、跨境服务贸易、跨境数据流动等七个平行专项领域，要求投资者依照各相关法律、行政法规执行。
这标志着对外投资合规的内涵从“拿到备案证书”的单一程序事项，转变为须同步处理多部门规则的综合合规任务。以境外并购为例，一项跨境收购即使已经符合对外投资核准或备案条件，也并不当然意味着其在中国法下的合规程序已经完成。若交易涉及取得境外企业控制权，可能需要判断是否触发经营者集中申报；若并购标的涉及核心技术、软件、设备或研发资料输出，可能需要同步评估技术进出口和出口管制要求；若交易完成后需要向境外传输客户数据、员工信息或运营数据，则还可能涉及数据出境安全评估、个人信息保护和网络安全审查；若投资主体为国有企业，还须叠加履行国资监管、资产评估、产权管理和内部决策程序。在多条规则交织的情况下，线性合规的模式已难以为继。因此，《规定》第十四条的立法逻辑实际上隐含了一个要求：企业须在项目立项阶段即依据投资标的的行业属性、地域分布与交易结构，系统梳理各专项监管义务的触发条件，构建跨部门合规问题清单，将时间节点冲突与审批障碍的识别工作前移至决策最前端。
在监管范围延伸之外，《规定》第二十一条专门就对外投资纠纷的解决作出规定，鼓励通过协商、调解、仲裁、诉讼等多种方式化解矛盾。第二十二条专门针对境外诉讼、仲裁或境外司法执法调查中向境外提供证据材料的场景作出规定。这是对境外“长臂管辖”取证要求的直接回应，为企业应对境外调查提供了合规操作的制度依据，同时也划定了边界，即不能因境外法院或监管机构的要求，直接将涉密信息、重要数据或受管制技术打包出境。
（七）建立综合服务体系
如《司法部、国家发展改革委、商务部负责人就《<国务院关于对外投资的规定>答记者问》所述，《规定》明确国家健全海外综合服务体系，促进贸易投资一体化，并从多个维度完善制度措施，为出海企业参与国际合作竞争提供有力法治保障。据此，《规定》首次从行政法规层面，将政府对外投资服务职能定性为覆盖项目前期咨询、风险评估、融资保险、海外维权和突发事件处置的综合性公共服务，标志着对外投资管理模式从“审批导向”向“服务与监管并重”转型。
（八）完善罚则体系
《规定》第二十七至三十一条建立了内容完整、层次清晰的法律责任体系，与既往以行政管理和信用约束为主的处置方式相比，有显著升级。
《规定》分类处理违法行为：第一类属于投资国家禁止的对外投资的，将会受到责令停止该投资活动，限期处分股份、资产，没收违法所得等处罚。第二类属于未按规定履行境外投资核准备案手续，或者以提交虚假材料、隐瞒真实信息等方式申请有关核准备案的情况，将会受到责令改正，没收违法所得、罚款等处罚。第三类属于以贿赂、欺骗等不正当手段获得境外投资核准备案的情况，将会收到责令其停止该投资活动，限期处分股份、资产、罚款等处罚。
个人责任的引入也是罚则体系的重要变化。《规定》明确“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”须承担个人罚款责任。这意味着，对外投资合规不再只是企业层面的行政事务，董事、高级管理人员、项目负责人、合规负责人等实际参与决策和执行的人员，也可能因违法投资行为承担直接法律后果。
三、总纲式立法下对外投资监管体系的重塑
《规定》的出台并非终点，而是对外投资监管体系走向体系化、现代化的起点。在行政法规层级确立总体框架之后，如何实现与既有规则的有序衔接、推动配套细则落地，将是《规定》的关键所在。
（一）上位法授权下的制度衔接
《规定》第一条明确以《对外关系法》和《对外贸易法》为授权依据，将其纳入国家对外关系和国际经贸秩序的宏观制度框架。《对外关系法》为第四条和第二十四条提供上位依据；《对外贸易法》则与第十三条和第二十三条直接衔接，授权对外投资领域中涉及货物、技术、服务跨境流动的规制行为。
在安全类上位法层面，《国家安全法》为《规定》第三条确立的“总体国家安全观”原则及第十五条境外投资安全审查制度提供授权；《反外国制裁法》被第二十四条直接援引，将反制清单机制嵌入对外投资管理。
（二）三条监管线的统一整合
《规定》并未废止发改委2017年令、商务部2014年令等一系列规则，上述作为执行层的核心操作规程继续有效，但其法律地位已发生根本变化。三套规则均在《规定》的框架下运行，《规定》在效力层级上优先，在内容冲突时亦优先适用。
（三）近年相继出台的专项文件与《规定》协同适用
《规定》与近两年已相继出台的若干专项文件共同构成现行制度体系，理解各文件的功能定位与相互衔接，是把握整体合规框架的前提。
国有资产监管方面，①2024年发布的《关于优化中央企业资产评估管理有关事项的通知》（国资发产权规〔2024〕8号），则专门解决央企境外资产交易的定价合规问题，允许采用估值而非强制评估方式确定境外并购价格基准，与《规定》第十条全过程监管原则共同指向境外投资从决策到定价的规范化。②国务院国资委于2025年11月颁布的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第46号）将追责情形从72种扩展至98种，新增融资性贸易、虚假创新、代持股权等隐蔽性违规，并首次引入终身问责机制。《规定》确立的罚则体系特别是“直接负责的主管人员”承担个人罚款责任这一新规，与46号令的追责逻辑形成呼应。③机构层面，2026年4月国资委正式宣布设立“境外国资工作局”，专职监管逾8万亿元的央企境外资产，下设国际化经营、风险防范、监督治理、应急管理等职能机构，结束了此前境外国资监管分散于多个司局的状态。这一机构调整与《规定》全过程监管的立法取向形成呼应。
在信息统计与申报层面，商务部2024年12月修订发布的《对外直接投资统计制度》（商合函〔2024〕679号）自2025年1月起施行，新增供应链投资、境外债权资产、境外农业种植等统计指标，与《规定》第十二条关于“向有关主管部门报告对外投资情况”的原则要求相衔接，是企业履行法定信息披露义务的操作依据。《对外承包工程业务统计调查制度》和《对外劳务合作业务统计调查制度》的同步修订，则将工程承包和劳务输出类境外投资纳入统一报告框架，与《规定》第二条对其他组织投资主体的覆盖范围保持一致。
跨境资金管理方面，《资本项目外汇业务指引（2024年版）》（汇发〔2024〕12号）是ODI外汇登记当前的核心操作手册，全面规定了申请材料、审核标准与境外放款额度管理规则，并明确了境内居民个人通过SPV开展境外投融资的补登记审核标准。《规定》第十二条“跨境资金登记”义务以上述文件为直接操作依据，规范授权与执行细则之间的层级关系清晰。
在综合服务配套层面，①商务部联合外交部、发改委、工信部、国资委于2025年10月发布《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》，2026年2月，国家层面海外综合服务平台正式上线运行，统筹法律、财税、金融、外事、经贸、物流、海关、贸促等领域服务资源，连通驻外使领馆及逾百家外国投资促进机构，为境外企业提供一站公共服务入口，将《规定》第六条的原则性服务保障职责落地为可操作的服务供给机制。②在争议解决层面，2025年10月20日国际调解院在香港举行开业仪式，其将成为全球首个专门通过调解解决国际争端的政府间法律组织，可受理国家间、投资者与国家间及国际商事三类争议，与《规定》第二十一条多元化争议解决机制的制度取向直接衔接，为中国境外投资者在“一带一路”沿线及其他争端多发市场提供了有别于西方主导仲裁机构的独立解决渠道。
结语
从部门规章、规范性文件到国务院行政法规，从审批导向到发展与安全统筹，《规定》所代表的制度转变，既是对过去十年对外投资管理体系深层矛盾的回应，也是在国际政治经济格局、地缘政治博弈下主动建构监管规则的体现。对企业而言，境外投资ODI不再只是一套审批备案程序，而是须同步处理安全审查、技术数据合规、多领域监管义务和个人责任追究的系统规则。如何在新的制度框架下建立前置评估机制、实现跨部门规则的协同应对，将是企业参与全球竞争必须面对的核心课题。
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