《金融法》系列解读（一）：立法背景、定位及内容概览
发布日期：2026-04-07
作者： 陈胜、杨景逸
2026年3月20日，司法部、人民银行、金融监管总局、证监会及国家外汇局在各部门官方网站同步公布了《中华人民共和国金融法（草案）》（以下简称《金融法》）向社会公开征求意见。
本文基于目前正在征求意见的《金融法》，简述其金融法制定的背景及体系定位，同时基于其立法体例和结构进行分析解读。
一、出台背景：总结经验并回应监管实践的迫切需要
自2018年《资管新规》出台后，中国金融领域进行了一系列的风险排查，银行业、信托业、保险业、基金业等各领域积蓄的金融风险相继浮现和爆发，部分中小商业银行因资产结构恶化产生信用风险和兑付危机、一些信托公司发行管理的信托产品大面积暴雷、个别保险公司偿付能力不足危及公众利益等等。
社会金融活动层面，以合法形式掩盖非法业务实质的金融创新业务屡见不鲜，其中非法集资、金融诈骗等乱象层出不穷。日益复杂的市场环境和愈演愈烈的金融风险对过去的金融监管模式提出严峻的考验。
在这场对金融风险“扫雷”和“排雷”的长期实践中，监管部门积累了大量经验，为《金融法》及《金融稳定法》等的起草创造了客观条件。
2023年10月中央金融工作会议提出建设金融强国、制定一部金融领域基础性法律。[1]2024年7月，党的二十届三中全会提出制定金融法。此后立法部门用20个月的筹备时间编制并公开了《金融法》文本。
除了将金融工作的决策部署、理论创新和金融管理实践中形成的改革成果、有效做法转化为法律规范外，我们理解，《金融法》的快速面世还源于当下金融监管实践中的迫切需要：
其一，过去以分业经营、分业监管为核心的金融法律体系，难以适配当下金融活动和金融风险，需要推出金融领域的基本法填补顶层设计空白、统筹金融领域各单行法；
其二，金融风险化解和处置工作积攒的大量实践难题亟待解决，顶层立法是推动风险化解、防范系统性风险的基础工程和关键步骤。
二、体系定位：金融法为金融领域的基础性法律
中央金融工作会议将金融法定调为我国金融领域的基础性法律，颁布后势必深刻影响金融领域其他法律的修订以及金融监管规则的更新。
我国现有金融法律体系包含《商业银行法》《保险法》《证券法》《期货和衍生品法》《证券投资基金法》《反洗钱法》《信托法》等，这类法律多针对特定金融机构及其业务活动制定，实践中一直缺少统筹全局的“金融基本法”，各类金融创新活动中的监管套利现象突出。（注：“监管套利”指的是，利用监管规则差异，通过规避监管要求获取利益的行为）
金融监管协调机制不健全，在处置违法金融活动中的“监管真空”“监管重叠”问题明显。针对境外制裁、金融数据安全以及金融风险处置的法律供给不足,影响金融监管工作的有效性和权威性。
金融法出台后，将牵引各单行法在市场准入、行为监管、监管权责、监管措施及处罚、风险处置和化解等方面逐渐形成统一原则或标准，推动金融监管工作向一体化转变，监管理念向规制金融活动转变。
三、内容概览：扩展概念边界并吸收协调现有金融制度
《金融法》共11章95条，分别指向金融活动的各项核心：金融活动原则和规则、中央银行制度、金融机构监管、金融产品及服务监管、金融市场运行规则、金融基础设施制度、金融监管制度、风险处置机制、金融发展与安全等内容。
从《金融法》第一章的总则来看，文本按照“将一切金融活动纳入监管”的宗旨，重述或明确了“金融活动、金融机构、金融业务、金融产品和服务、金融市场、金融基础设施”等基本概念。（我们将在后续解读中详细评述各个基本概念的变化及其影响）
总之，《金融法》采用“列举+兜底”的表述，更加广泛的界定了上述概念，覆盖了当下的新型金融业态，并据此明确了金融管理部门的监管职责。
此外，《金融法》第八章“金融风险处置”吸收了即将出台的《金融稳定法》的核心框架，内容包括金融稳定保障基金、金融风险处置工具、央地责任分工机制等内容。相比于金融法，《金融稳定法》应侧重金融风险的防范、处置、损失吸收等具体内容，金融法正式稿出炉后，两部法律在立法层面的衔接势必将进一步优化。
四、顶层设计创新：完善体制机制和扩充监管工具
《金融法》除将现有单行法的特别领域规则归纳提升为普遍性规则之外，还从顶层设计层面对各项金融制度、监管工具进行了扩容。
其一，制度建设与完善。首次明确了党中央对金融工作的集中统一领导，为中央金融委统筹金融工作提供了直接法律依据；确立数字人民币为法定货币形式，为数字人民币的发行、流通及相关管理提供法律基础；明确由国家确定的监管部门牵头建立监管责任归属认领机制，建立健全兜底监管机制，解决监管真空风险。授权中国人民银行牵头建立宏观审慎政策框架，此前央行虽在实践中履行此职能，但缺乏系统、明确的法律授权。将存款保险基金、保险保障基金等行业基金及金融稳定保障基金统称为“金融稳定性基金”，并规定由中央金融工作决策议事协调机构统筹管理，实现了有限资源的整合升级。
其二，监管手段扩充。赋予监管部门进行穿透式监管相应的穿透式调查权，金融监管部门不仅可以调查金融机构，还可以调查其控股股东、实际控制人及金融机构控制的企业等关联主体，该项规定解决了监管机构在处置高风险机构和违法犯罪金融活动中的行政权不足、调查存在盲区的痛点。
其三，引入更为严格的惩戒机制。新增了对“提供协助、便利”的主体的关联处罚机制。针对多次独立的金融违法行为，设立“逐次计算处罚”机制，处罚力度逐渐攀升。拓宽经济惩戒力度的上限，允许在罚没所得外并处上一年度营业额百分之五或者交易额等值以下的罚款。
其四，增加跨境金融活动规则制度供给。跨境金融活动的治理方面，要求对影响国家安全的金融数据处理活动进行审查，反制裁规则则强调了我国有权针对歧视性限制措施采取相应的反制措施，维护了国家金融主权与市场主体合法权益。
[1] 2023年10月中央金融工作会议提出“全面加强金融监管，防范化解金融风险，推动金融高质量发展，坚定不移走中国特色金融发展之路，加快建设金融强国。因此，有必要制定一部金融领域基础性法律，将党的十八大以来党中央对金融工作的决策部署、理论创新和金融管理实践中形成的改革成果、有效做法转化为法律规范，协调金融各领域主要制度，聚焦突出问题予以规制，提高金融法治与金融实践的匹配度和适应性，为推动金融高质量发展提供坚实法治保障”。
作者简介：
陈胜
大成上海 合伙人
armstrong.chen@dentons.cn
陈胜律师系法学博士、经济学博士后，曾在中国人民银行、国家外汇管理局、中国银行业监督管理委员会及其派出机构从事外资金融机构监管、资本项目管理及金融业立法等工作。陈胜律师多次入选 The Legal 500（大中华区/亚太），覆盖银行与金融、争议解决（仲裁）、金融科技、保险等领域；连续入选《商法》The A-List 法律精英（银行与金融、企业合规等方向）。同时，获 LegalOne 客户信赖律师（涉外争议解决15强、监管与合规 Blue Ribbon 15强），并获《环球律政杂志》BLV ACCRUE 客户信赖荣誉、中国法律先锋榜“合规与监管大律师”、GRCD 中国客户首选合规律师、LEGALBAND 风云榜“创新律师15强”等年度奖项；另获律新社“品牌之星”系列荣誉，覆盖争议解决、国际贸易、海外投资与工程、企业商事及商业犯罪等领域。此外，陈胜律师还曾应国际货币基金组织、世界银行、欧洲中央银行、英国审慎监管局及德国中央银行的邀请就中国金融业法律体系、监管体制及金融业改革开放等内容作过演讲。
杨景逸
大成上海 律师
yang.jingyi@dentons.cn
杨景逸律师毕业于厦门大学法学院，执业以来深耕金融合规、争议解决及政府法律服务等专业领域。执业期间，曾代理多家大型中外资金融机构重大诉讼案件取得胜诉，代理的某再审改判案件为委托人挽损近五亿元。其主办的多项重大案件连续入选《商法》年度杰出交易项目、《法治日报》“一带一路”典型案例，其参与办理的某外资金融机构运营风险化解案件入选宁夏回族自治区人民检察院、华东政法大学“全国百篇涉外法治优秀案例”一等奖、参与办理的某股权交易案件入选《亚洲法律杂志》大中华区年度案例。此外，杨景逸律师长期为中国金融工会全国委员会、中国金融传媒股份有限公司、中国银行保险资产管理业协会、中国精算师协会及多家中外资金融机构等提供常年法律顾问及专项法律服务。
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