“指居”新规的解读与思考
发布日期：2025-12-16
作者： 陈胜,杨景逸
2025年6月，最高人民检察院与公安部联合印发了《关于依法规范指定居所监视居住适用和监督的规定》（高检发办字〔2025〕168号）（“指居新规”或“新规”），对长期备受争议的“指定居所监视居住制度”进行了一次系统修正。
背景：指定居所监视居住措施异化为“办案利器”
刑事诉讼法（“刑诉法”）对监视居住措施（“监居”）的定位是将其作为逮捕的替代性措施，属于一种非羁押性强制措施，适用于存在“患病、生活不能自理、怀孕哺乳、需要照顾家人”等情形的犯罪嫌疑人。“指定居所的监视居住” （“指居”）适用于无固定住所的上述犯罪嫌疑人，还有“涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪”的犯罪嫌疑人。
指居措施实际执行过程中，部分侦查机关将其作为突破案件的利器（2015年最高检副检察长孙谦语），对犯罪嫌疑人的强制程度远超立法初衷，非羁押性强制措施异化为“变相羁押”甚至“超羁押”措施。这种现象有以下几种成因：
适用条件突破：指居措施适用于无固定住处的犯罪嫌疑人，但可以通过异地公安机关管辖使得犯罪嫌疑人在异地变为无固定住处的情形，以符合指居的法定条件；或者对普通刑事案件纳入“涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪”范畴，扩张使用指居措施。
执行方式异化：指居的场地会沦为封闭管控的场所，完全限制人身自由，与拘留、逮捕无异；部分案件中出现办案人员轮班看守、24小时全程监控1人的现象；部分案件中出现“轮流审讯”“变相体罚”的情况，使得该措施强度远超拘留和逮捕的羁押措施。
权利保障缺位：被监视居住人的通信权、律师会见权被严格限制，医疗保障不足问题突出。外部监督缺失，公安机关可以自行决定指居，检察机关难以及时获取指居执行信息，无法实现同步监督。
对“指居新规” 的解读和思考
指居措施成为了令人闻之色变的办案利器，所引发的犯罪嫌疑人非正常死亡事件时有发生，不断损害司法公信力，侵害公民基本权利。指居新规通过限缩适用条件、严格审批流程、推行办执分离、居所和办案场所分离、增设检察执行监督机制、重申违法责任等，力图解决指居措施被滥用、异化的现象。
解读一：严格限定适用条件、显著提高审批成本
新规大幅提升了指居措施的启动门槛，重点针对实践中最为常见的两种滥用情形：一是对“无固定住处”的任意解释；二是通过指定异地管辖来人为制造“无固定住处”的状态。
在适用条件方面，新规明确了“固定住处”为“犯罪嫌疑人在办案机关所在地的市、县内生活的合法住处，包括其本人或者共同居住的近亲属自有或者租赁的合法住处”。近亲属住房、租赁住房纳入“固定住处”，通过扩充“固定住处”的范围限缩了指居措施的适用情形。新规还明确禁止公安机关操纵管辖权变相适用指居措施。
在审批程序上，新规将审批权从“县级以上公安机关负责人”上收至“市级以上公安机关主要负责人”。审批权上收使得基层办案人员必须准备材料逐级上报，这属于通过提高制度成本来遏制指居措施滥用。
解读二：办案人员与执行人员分离、居住场所和办案场所分离
目前很多指居地点就是办案点，办案人员自行看管、自行审讯，创造了一个缺乏监督的办案环境，为解决这个问题，新规要求办案与执行相分离：一是要求负责办案、监督工作的人员禁止参与指居的执行工作；二是要求办案部门讯问不得在指定居所内进行。
第一点从职能分工上建立了内部制约机制，建立起“办案的人不看管，看管的人不办案”的制衡格局。
第二点将“办案场所”和“居住场所”分离，执行人员只负责当事人的饮食起居、身体健康，提讯则需移至专门讯问室，这可以防止办案人员实施疲劳审讯等变相肉刑。
解读三：落实会见权利、保障人身权利
指居阶段很多律师会见会被办案机关以“正在调查”“有碍侦查”等理由拒绝，律师辩护权极大受限，针对这一问题新规作出了硬性要求，除涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪外，辩护律师要求会见的，公安机关执行部门应当48小时内安排会见。同时还增设规定“被监视居住人可以依法与其法定代理人、近亲属会见、通信”，这大大降低了指居措施的剧烈程度。保障犯罪嫌疑人和律师、家属的通讯及会见的权利，使得犯罪嫌疑人不再处于孤立无援的状态，有助于抑制办案机关通过不法措施取得口供的倾向。
指居阶段的犯罪嫌疑人基本人身权利缺少保护，过去一些案件中常发生疲劳审讯、变相肉刑的行为。对此新规明确，指居执行期间不得使用手铐、脚镣等约束性警械，执行人员的监视方法不得干扰其正常休息，并要求提供充分饮食、每日保障连续8小时以上休息及必要活动空间，患病时须及时治疗。
解读四：增设检察院实地监督和动态监督的职责
新规赋予了检察机关更有力的监督权限和更高的监督职责。公安机关在执行“指居”后24小时内，需将相关法律文书抄送同级检察院，检察院在收到材料后24小时内必须派员到场现场监督，并在此后每周至少进行一次实地监督。
此外，新规还赋予了被监视居住人约见检察官的权利，并要求检察官应在24小时内与其见面。这种同步介入与动态检查的机制，有助于消解检察机关因信息不对称而无法实施有效监督的困境。
解读五：明确辩护人查看、调阅指居期间录像的权利
涉及指居的相关案件在刑事诉讼过程中，因种种所谓的客观事由总是难以调取到犯罪嫌疑人在指居期间的生活录像。办案机关会以设备故障、证据灭失等理由阻碍调取录音录像。
新规明确执行部门应当对“被监视居住人在指定居所内的活动”和“被监视居住人被临时带出指定居所期间的活动”实行全程录音录像，相关录音录像由执行部门指定专人保管至刑事诉讼终结。同时还明确，辩护人可以申请人民检察院查看、调阅上述录音录像，启动非法证据排除的工作。
解读六：着重强调违法指居的责任追究
新规针对办案机关和办案人员违法指居的行为，强调了应追究公安机“有关负责人”和“直接责任人员”的法律责任。同时，检察院工作人员存在“应发现违法情形未发现的”“发现违法情形不纠正的”也应追究“有关负责人”和“直接责任人员”的法律责任。
该种法律责任既包括政务责任也包括刑事责任。针对一般违规事项，可能会对责任人停职培训，通报批评；严重违规事项，还会给予降级、撤职处分；对于刑讯逼供致残致死等违法犯罪情况，可以按照滥用职权、故意伤害、故意杀人等追究刑事责任。
对指居新规的几点思考
（一）“办案、监督、执行分离”的原则能否有效落实有待检验
虽然执行部门独立于办案和监督部门，但相关人员同属公安系统，在警力资源不足的背景下，仍需观察基层公安是否存在名义分离、实质协同的隐性违规行为。
（二）检察院执行监督和动态监督的方式方法不明确
新规明确了检察院对指居决定和执行的全程监督职责，但未细化监督介入方式，检察机关能否随时获取指居执行期间的视音频监控、日常记录等关键信息尚未明确。此外，刑事诉讼程序中辩护人调取录音录像的权利仍有赖于检察机关的批准，即使提供相关线索和证据材料的，也可能无法启动非法证据排除程序。
（三）“无法通知家属”事由的滥用
及时通知家属是保障犯罪嫌疑人其他权利的重要前提，实践中常常发生超期通知的情形，新规提出采取指居措施应当24小时内通知家属和辩护律师，无法通知的应当说明理由附卷。但该条规定中“无法通知家属”的事由仍可能会被办案机关滥用。
（四）违法指居决定和执行行为的权利救济程序缺失
新规没有明确犯罪嫌疑人及其家属、辩护人的权利救济程序，对违法指居决定或执行行为，如何进行申诉、控告，受理方式、审查期限和反馈方式均无规定，家属、辩护人发现违法指居的情况后，仍然存在无法立即实现权利救济的可能性。
（五）留置措施和指居措施的衔接机制仍属空白
在我们经办的多起职务犯罪案件中可以发现，部分监察机关在案件留置期满后会将案件以其他罪名为由移送公安机关侦查，公安机关可以采取指居措施对犯罪嫌疑人进行侦查，此时监察机关仍然可以同步对犯罪嫌疑人进行讯问和调查。这就导致指居程序和留置程序组合起来形成联动效应，进一步延长了羁押时间和调查审讯时间，这两种强制措施衔接的合法性问题仍是一个亟待明确的空白地带。
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