速读《上市公司监督管理条例（公开征求意见稿）》：我国首部上市公司监管行政法规
发布日期：2025-12-10
作者： 马宏伟,刘赟州
2025年12月5日，证监会发布《上市公司监督管理条例（公开征求意见稿）》（以下简称《条例》），向社会公开征求意见。作为我国首部上市公司监管行政法规，《条例》并非对既有规范的简单整合，而是在总结市场实践和监管经验的基础上，通过明确治理架构、压实责任链条、完善信息披露、优化并购重组规则以及强化监管措施，实现对上市公司监管体系的系统升级。
《条例》的核心价值在于推动上市公司监管从“规则散点化”向“体系法治化”迈进，为我国资本市场高质量发展奠定制度基础。
一、治理架构升级：法定化与责任清晰化
《条例》在行政法规层面设专章规范上市公司治理，其在治理体系上的规定具有基础性、框架性作用。
（一）治理架构写入法规，审计委员会职权得到明确
《条例》对上市公司章程载明事项进行细化规定；规定公司股东会、董事会、审计委员会、独立董事的职权和行使方式。其中，《条例》明确上市公司应当在董事会设置审计委员会，且审计委员会过半数成员应当为独立董事，并由独立董事中的会计专业人士担任召集人。审计委员会行使监事会职权、审核公司财务信息及披露事项、监督与评估公司审计与内控等关键职权。
这一安排将《上市公司治理准则》《上市公司审计委员会工作指引》的规定上升到行政法规层面，标志着上市公司内部监督体系设置的法定化。上市公司应对标《条例》要求，进一步完善章程条款设置。
（二）“关键少数”行为合规边界更清晰
《条例》通过明确“关键少数”的禁止性规定，一方面划定控股股东、实际控制人的行为边界，另一方面进一步压实董事、高级管理人员的忠实勤勉义务。同时，《条例》明确董事对控股股东、实际控制人及关联方损害公司利益行为的监督与制约职责，要求董事发现前述违规行为时，应当及时向董事会报告。此外，《条例》还对股东股票质押、表决权委托、股份代持等行为予以规范。
二、信息披露强化：加大财务造假打击力度
信息披露作为资本市场核心制度，是本次《条例》的另一大重点。《条例》加强了对财务造假行为的规制。
（一）审计委员会的前置约束
《条例》第三十一条规定，上市公司披露定期报告的，应当将财务会计报告提请审计委员会全体成员过半数通过后，提交董事会审议。财务报告需先经审计委员会多数通过，再提交董事会审议。
《条例》通过将审计委员会前置审议机制以行政法规的形式固定，使“谁签字、谁负责”形成制度化的前置约束，保障信息披露质量。
（二）虚假披露的内部追偿机制
《条例》第三十四条明确上市公司基于虚假的财务会计报告向股东分配利润或向董事、高管支付薪酬、授予股权期权的，董事会应当收回相关超出部分。
《条例》以“董事会应当收回”的方式，将追偿责任确定为行政法规层面的强制义务。与以往主要依赖规章或交易所自律规则相比，这一规定层级更高、约束力更强，追偿的范围也更宽，包括多分配的利润、多发的薪酬以及基于虚假财务信息授予的股权、期权等长期激励财产收益。其核心逻辑在于：只要激励或分配建立在不真实的财务基础上，就必须纠正。
在责任链条上，该条将追偿义务人明确指向董事会，使内部问责具有可执行性。这意味着上市公司在激励安排与财务真实性之间的责任边界更加清晰，也将促使公司在内部控制、薪酬激励和治理审议环节形成更严密的自我约束。
（三）第三方协助造假被纳入监管对象
《条例》明确上市公司关联方、客户、供应商、合作方、服务机构等第三方主体配合上市公司造假的法律责任，旨在打击造假“生态圈”。
《条例》首次在行政法规层面将第三方纳入行政责任链条，并进一步细化责任条款，有利于压实造假链条的多方责任。相关主体应强化材料真实性审核，建立前置合规机制，避免因协助造假触发行政处罚风险。
三、优化并购重组规则：概念清晰、程序明确、责任可执行
《条例》进一步细化完善《证券法》有关上市公司收购的规定，彰显了监管层对并购重组市场的支持导向，为资本市场并购重组活动提供了更明确的规则遵循。
（一）明确并购重组相关概念和规则
《条例》对收购定义、收购人资格、权益变动披露标准等核心事项作出清晰界定与明确规范，此举有助于减少市场争议、稳定市场预期。
（二）完善重大资产重组要求、程序及监管机制
《条例》明确，上市公司董事会必须对标的权属、定价公允性、关联性等作出明确判断，并及时披露重大资产重组预案或报告书。证券交易所应当审阅重组预案和重组报告书，若发现重组事项存在定价显失公允、违反国家产业政策等情形的，可以提请证券监管机构采取监管措施。
这一制度将重组行为置于严格程序约束之下，有利于防范利益输送和“不透明交易”。从上市公司的角度，程序责任的强化意味着董事会及相关主体对“是否合理、公允”负有更强的审查义务。
（三）强化财务顾问“把关”责任
《条例》要求财务顾问保持独立性，依法核查并披露意见。同时，对财务顾问的聘请、职责、独立性要求等作了细化规定。
这意味着财务顾问在并购重组中的“把关人”责任在行政法规层面得到强化。财务顾问应警惕因失职所引发的连带风险。
四、投资者保护深化：从提升到退市保护的制度链条构建
“以投资者为本” 始终是上市公司监管的核心价值导向与重要制度目标。《条例》一方面敦促上市公司关注其投资价值，另一方面强化对投资者的保护。
（一）现金分红优先提升投资价值
《条例》要求上市公司在章程中明确现金股利在利润分配中的优先顺序，并允许上市公司在一年内多次现金分红。
公司需重新审视章程条款及内部制定的分红政策，确保分红决策程序、盈余分配基准及信息披露标准更为清晰透明；管理层应充分评估各项投资计划与现金分红的适配性与平衡关系，避免因分红安排不合规或不合理，引发监管关注或股东争议。
（二）退市保护机制更完整
为防范上市公司退市环节可能损害投资者利益的情况，《条例》禁止任何单位和个人干扰证券交易所的终止上市交易决定，同时明确证券监管机构对终止上市交易相关活动进行监督。上市公司主动申请退市的，应为异议股东提供现金选择权或其他保护措施，对公司股票终止上市交易后的转让或者交易作出安排。
五、监管与问责升级：措施更明确、惩戒更严格
（一）细化证券监管措施，强化执法工具箱
《条例》规定了责令改正、监管谈话、出具警示函、责令公开说明、责令定期报告、不适当人选认定等适用于上市公司的监管措施，为证券监管部门执法提供了更明确的法定依据，显著提升执法透明度。
相关责任主体应充分认识到监管措施的前置性和强制性，对内部控制缺陷、信息披露瑕疵等问题建立主动整改机制，以避免因未及时“自查自纠”而升级为行政处罚。
（二）专项罚则更细化，财务舞弊责任人可累计处罚
《条例》针对董事、高级管理人员违反忠实义务、控股股东违规占用公司资金、违规转让股票、不履行公开承诺等违法违规行为，明确设置具体罚则，进一步细化并量化了相关主体的法律责任；同时，明确将 “导致股票终止上市” 列为从重处罚情形，强化惩戒威慑力。
此外，针对严重财务舞弊引发的信息披露违法行为，《条例》明确规定：对组织、指使实施该行为的控股股东、实际控制人及其他相关单位或个人，以及直接实施该行为的责任人员，罚款数额按其违法次数累计计算。这一规则显著抬高了违法成本，对财务舞弊行为形成有力震慑。
六、结语
《条例》公开征求意见标志着我国上市公司监管进入 “法治化、精细化”新阶段，其核心价值在于将实践中成熟的监管经验转化为明确的法律规则，为证券市场各方主体提供了可预期、可执行的行为准则。上市公司需顺应新规要求，优化内部治理、完善合规机制，提升透明度与风险防控能力，以应对日益严格的监管环境，实现高质量发展。
特别声明：本文仅代表作者个人观点，不代表大成律师事务所或其律师出具的任何形式的法律意见或建议。 如需转载或引用该文章的任何内容，请与我们取得联络，未经同意不得转载或使用。转载或引用时须注明出处。
相关律师
张玲 高级合伙人
政府公共政策与国资运营
合规与风险控制
争议解决
房建与能源
电话 : +86 21 5878 5888 +86 150 0012 8968
邮箱 : zhang.ling@dentons.cn
张苗 合伙人(备案中)
争议解决
公司与并购重组
劳动与人力资源
刑事
电话 : +86 021 2028 3466 + 86 139 1609 2660
邮箱 : eva.zhang@dentons.cn
范建红 高级合伙人
资本市场
公司与并购重组
跨境投资与贸易
争议解决
电话 : +86 21 5878 5367 +86 185 1669 2183
邮箱 : jianhong.fan@dentons.cn
