随着中国对外开放的深入，走出国门的中国国民数量激增，我国公民在海外的活动也更加频繁，如何保护我国公民在国外的人身安全与合法权益，将成为我国在全球化背景下面临的一大挑战，也是领事制度设立的根本原因。领事制度的法律依据主要来自于国际公约、双边领事条约和协定、国际惯例和国内立法，其目的是作为政府代表，通过一国政府根据同另一国政府达成的协议，派驻对方国家的特定城市，在一定区域内保护本国国家和本国公民的权利和利益的政府代表。领事制度的核心职责之一便是领事保护，目前学界主要将其界定为两部分[1]：一是对于派遣国国民（包括法人）的合法权益在领区内已受到违反国际法的不法行为的损害时，领馆或领事官员同领区当局交涉制止并恢复受害人应享有的权益；二是在派遣国国民遇到困难、以及被拘捕、监禁等情况时，提供必要的帮助和协助以保证其合法权益。此外，对于一般性的领事职务内涉及本国公民利益的业务，如婚姻登记，遗产继承等，都可以宽泛纳入领事保护的范畴。

目前，我国的领事制度在逐步完善中，自1979年加入《维也纳领事关系公约》起，中国已与49个国家签订过双边领事条约，并在90个国家设立领事馆，[2]2023年7月《中华人民共和国领事保护与协助条例》标志着第一部针对海外中国公民与机构安全和权益保护的行政法规的出台，也为公民提出领事保护请求提供了完整的法律依据。

1.历史背景

在实践领事制度方面，180多个国家签署的《1963年的维也纳领事关系公约》是最具普遍性，代表性的全面规定领事关系公约，也是领事协助制度的渊源之一，其初衷为参与各国提供了一个统一的领事准则基础，使得各国不必再个别地与其他国家单独讨论条款。但由于其覆盖国家领事事务情况多样，在实践过程中，成员国普遍就其实践领事事务中的具体问题与特定国家单独签署双边条约。签署《维也纳领事公约》并不妨碍各国单独签署双边领事条约，相反，《维也纳公约》只是提供了各国领事条约的基本框架，各国仍可以在签订公约后确定、补充、推广和引申公约的规定，正如第73条所规定的，[3]“本公约之规定不影响当事国间现行有效之其他国际协定；本公约并不禁止各国间另订。”由此可见，《维也纳公约》可以理解为领事普通法的表现形式，而各国之间缔结的双边领事条约，则可以理解为该两国间领事特别法的表现形式。

同为《维也纳公约》的签署国，中国和美国在签署公约后，都有着与其他国家单独签署双边条约的事例。尽管中美两国都与许多国家单独签署了领事条约，但两国签订双边领事条约的国家对象重合范围并不大。《中华人民共和国和突尼斯共和国领事条约》[4]（以下简称为“中突领事条约”）于1993年签署，《美利坚合众国和突尼斯领事共和国领事条约》[5]（以下简称为“美突领事条约”）则于1988年签署。中美两国与突尼斯签署的双边领事条约都在维也纳公约诞生后的同一时代产生，通过比较两国在签署领事条约内容，我们可以发现中美两国在整体条款的陈述上基本相同，但在特定条款中存在较大出入，从而可鉴两国领事保护制度上的差异，下文将对条约内容进行对比。

2.对领馆档案的处置

《中突领事条约》约和《美突领事条约》各自的第十四和第十五条“领馆档案不受侵犯”中都约定“领馆档案在任何时间和地点均不受侵犯”，值得关注的是，《美突领事条约》15条第二款还明确了“领事代理人和名誉领事官员应将领事档案与其他文书和文件，特别是与领馆馆长和与其一起工作的人的私人信件，以及与其专业或行业有关的物资、书籍或文件分开存放”。（Consular agents and honorary consular officers shall keep consular archives separate from other papers and documents and, in particular, from the private correspondence of the head of a consular post and of any person working with him, and from the material goods, books, or documents relating to their profession or trade.）《中突领事条约》则没有类似条款。

3.领事婚姻登记制度差异

两国的双边领事条约主要在“第四部分 领事职务”处产生较大区别。《中突领事条约》约和《美突领事条约》各自的三十一和第三十四条“接受有关国籍的申请和民事登记”中都对于领事婚姻登记制度作出规范，其中《中突领事条约》约定为“领事官员有权：（四）根据派遣国的法律，法规办理派遣国国民间的结婚事宜，并颁发相应的结婚证书”。中方的表述严格遵守了国籍原则，要求领事婚姻的主体必须双方均为中国公民，并规定要求按照派遣国的法律作为领事婚姻登记的依据。相比之下，《美突领事条约》对于领事婚姻登记一项的所包含范围略有不同，规定为“领事官员有权：2.2记录派遣国国民依照接受国法律缔结的婚姻，并接受有关函件和文件”。（A consular officer shall … record marriages of nationals of the sending State, concluded in accordance with the law of the receiving State, and to accept communications and documents of the same.） 《美突领事条约》并未明确婚姻登记的主体是否应均为美国公民，只是要求婚姻关系中至少一方为美国公民；此外，《美突领事条约》明确的可以登记的婚姻必须遵守接受国法律进行缔结，在接受国有效，《中突领事条约》并未提及可登记的婚姻是否需遵守接受国法律。对于美国公民在境外依据当地法律缔结婚姻是否在美国有效一问题，美突领事条约并未做出规范，但根据美国国务院的表述，一般来说在国外依法缔结并有效的婚姻在美国也具有法律效力。有关海外婚姻有效性的问题，应直接向婚姻双方所在州的总检察长咨询。[6]此外，与中国领事馆不同，美国领事馆并不负责境外公民的婚姻办理，只可负责对于美国境外公民依照所在国当地法律结婚事项的登记（record），这一点也与美国联邦法律[7]（《联邦法规汇编》第 22 篇第 52.1 条）要求相同，即美国外交和领事官员不得主持婚礼，国外婚姻通常情况下只能由当地官员或宗教官员主持。

4.领事告知与通知义务

《中突领事条约》在第三十四条“拘留、逮捕、监禁的通知和探视”中第一款规定，“遇有派遣国国民在领区内被拘留、逮捕、监禁或以任何其他方式剥夺自由时，接受国主管当局应尽速，最迟于采取上述任何一项措施之日起的六天内通知领馆。”《美突领事条约》的表述则将接受国通知时间缩限为三天。（The competent authorities of the receiving State shall, without delay, inform the appropriate consular post whenever a national of the sending state is the subject of an arrest or of any form of restriction on his personal freedom. For the purpose of this article, the term "without delay" contemplates that this notification will be made within three days following restriction on the freedom of nationals of the sending State, or in cases where the notification cannot be made within three days because of communications or other difficulties, as soon as possible thereafter.）此外，《美突领事条约》在拘留、逮捕、监禁的通知和探视”这一条还规定了接受国准许领事官员探视的时限，要求“接受国应允许派遣国领事官员在提出探视要求后二十四小时内探视其被捕或被拘留的国民”，《中突领事条约》对于领事官员探视被捕公民尽管做出了相应规定，但表述较为笼统，第三十四条第二款只规定了“领事官员有权探视正在服刑的派遣国国民。”，并未对接受国准许时间做出任何限制。与之类似的是，《美突领事条约》不仅规定了接受国在有限时间内准许领事官员探访的责任，同时也规定了接受国对于被捕国民的告知义务，具体为“接受国主管当局应毫不延迟地通知该国民，他有权将其自由受到限制一事通知领馆”，其中“毫不延迟”一词的定义是“派遣国国民自由受到限制后的三天内。” 《中突领事条约》则无类似条款，只规定了“接受国主管当局应将本条第一、二、三款的规定通知上述派遣国国民。”从两个条约对于有关被捕公民的领事保护条款可以看出，《美突领事条约》对于领事保护的规定相对具体，对于被捕公民对于领事保护制度的知情权、领事官员的探访权、以及接受国在相应事宜下的应承担的告知通知义务都设立了明确时限，为领事保护实践提供了相应基础。而《中突领事条约》尽管提及了相应权利义务，但并未设立具体时间，并且在已设立的对于告知领事官员的时间也相较宽松，这可能使得接受国当局对于何时应该进行通知和告知进行自由解释，使得领事保护的实践中可能产生效率差异。

在国际领事保护的实践中，派遣国是否履行领事告知和通知义务也经常是各国在有关领事协助案件中争议的关键点。例如1999年的拉格朗案（德国诉美国中），[8]德国公民拉格朗在美国被亚利桑那州判处死刑，但八年后德国政府才得知此事，因此，德国在向国际法院提出的诉讼中认为美国违反了根据维也纳公约对德国和拉格郎承担的领事告知和通知义务，致使德国无法行使其对德国公民的外交和领事保护权，国际法院也同意了这一诉讼请求。可以看出，当事国履行对于派遣国有关被拘留国民的告知责任和对派遣国的通知责任，是各国采取领事保护的先决条件，《美突领事条约》通过设立告知和通知的具体时间期限，有助于这两项义务更好落实。

《美突领事条约》还对被拘捕公民的通讯自由做出了规定，第三十九条“与国民的联系”第四款表示，“被逮捕、监禁或以任何其他形式被限制自由者致领馆的任何函件，应由接受国当局立即转交”。（Any communication addressed to the consular post by the person arrested, incarcerated, or placed under any other form of restriction on his freedom, shall be transmitted without delay by the authorities of the receiving State.）《中突领事条约》并未作出相应规定，只在第三十五条“协助派遣国国民”第一款中表示“接受国不应限制派遣国国民同领馆联系”，对于被逮捕或以其它方式限制自由的派遣国国民与领馆的通讯自由并未作出特别规范。

此外，《美突领事条约》还规定了对于被拘留的派遣国国民协助的具体形式，在第三十九条“与被拘留的派遣国国民的联系”第六款中，条约规定“本条规定所适用的国民可从领事官员处获得食品、衣物、药品、书籍、和书写用品等包裹，只要这些物品是其所在拘留所的现行规定所允许的”。（A national to whom the provisions of this article apply may receive, from a consular official, packages containing food, clothing, medication, books, and writing supplies, insofar as they are authorized by the regulations in force of the institution in which he is detained.）《中突领事条约》则未有类似条款。整体来看，《美突领事条约》对于领事官员对本国国民的协助范围和手段有着更为明确的规范，为实践领事保护和协助提供了全面的指引。

《美突领事条约》第三十二条“领事的一般职能”第3款规定，“根据接受国的惯例和程序，为派遣国国民安排在接受国法庭和其他当局的适当代表，并在这些国民因缺席或任何其他原因而不能在适当时候维护其权利和利益时，取得维护其权利和利益的临时措施”。（Arrange, subject to the practices and procedures obtaining in the receiving State, appropriate representation for nationals of the sending State before the tribunals and other authorities of the receiving State and obtain provisional measures for the preservation of the rights and interests of these nationals, where, because of absence or any other reason, such nationals are unable at the proper time to assume the defense of their rights and interests.）条约中使用“arrange”一词，规范了领事官员的权力不仅限于确保派遣国国民拥有法律代表保证其权益，还可以在必要情况下通过领事官员为其安排派遣代表。对于本国公民的法律援助，《中突领事条约》第三十五条“协助派遣国国民”则表述为“领事官员遇有派遣国国民不在当地或由于其他原因不能及时保护自己的权利和利益时，领事官员可根据接受国法律、法规采取必要措施确保在接受国法院或其他主管当局前有该国民的代表，直至该国民指定了自己的代理人或本人能自行保护其权利和利益时为止”。其中，“必要措施”一词表述相较宽泛，并未明确若该国民在没有指定自己代理人且无能力自行保护其权利的情况下，是否可以由领事官员出面安排代理人，亦或是领事官员只能依据接受国法律，监督接受国为国民提供代理人。

《中突领事条约》和《美突领事条约》诞生时间接近，从内容上看，两国与突尼斯签订的双边条约在定义、领馆的设立和领馆成员的委派、便利特权和豁免几章均无较大出入，区别主要体现在对领事职务的规定中。对于领事官员可施行的领事协助范围、协助手段，《美突领事条约》表述更为清晰；在涉及到派遣国国民被限制人身自由的情况，《美突领事条约》也对接受国的告知、通知义务做出明确规范，并在时限上相比《中突领事条约》更为严格。双边领事条约签订内容的差异，也会对两国在践行领事保护时产生重大影响。