前    言

2025年1月23日，《分布式光伏发电开发建设管理办法》（国能发新能规〔2025〕7号，以下简称《办法》）发布，分布式光伏发电的管理发生了重大变化。近期，江苏、宁夏、重庆、辽宁、海南等部分省、自治区、直辖市对各自地区的实施办法开始征求意见；4月11日，国家能源局公布2025年版本《分布式光伏发电开发建设管理办法》问答（以下简称《问答》）。各省、自治区、直辖市的实施办法以及《问答》，对《办法》进行了进一步细化规定和解释，分布式光伏新政对行业影响日渐凸显。

在《办法》发布前，用地红线问题就是分布式光伏发电项目开发中的基础性问题。在笔者曾经处理的物流园区分布式光伏发电项目收购法律尽职调查的过程中，收购方往往会对项目实施区域屋顶与用能单位不在一个不动产权证区域内、同一土地使用权范围内存在多个电表户号等问题给予关注。另外，由于屋顶面积或者结构原因，项目的部分光伏组件在用户厂区内地面、蓄水池、车棚区域铺设的情况也非常常见，但这些区域作为光伏组件铺设区域是否合乎相关规定，当时也无明文可查。在某一些项目中，开发主体取得屋顶资源后，出于控制成本原因，往往通过先完成部分屋顶资源备案和建设作为项目首期，进而通过出售项目公司的方式，将所有屋顶资源开发权以二期、三期的形式一并出售。

上述情况给分布式光伏发电项目的开发和管理带来了一定的“灵活性”，但是也可能导致分布式光伏发电项目与地面集中式光伏发电项目边界模糊不清；部分地区还出现了“地面分布式”这种“擦边”集中式项目的情况，使得光伏项目的合规管理变得更加复杂。

《办法》对分布式光伏发电项目提出了3个关于“用地红线”管理的规定。但仅从《办法》的条文理解，上述“用地红线”的管理规定的适用存在一些灵活解释的空间。《问答》对于上述规定做了进一步明确。在实践中，“用地红线”的相关管理规定对分布式光伏发电项目的开发建设具有基础性和决定性作用。因此，笔者将结合曾经办过的多起分布式光伏发电收并购项目，以及分布式光伏发电项目争议解决案件，在本文中对用地红线问题进行进一步展开和探讨。

一、《办法》《问答》中的“用地红线”问题

（一）《办法》中直接提及用地红线问题的条款

（二）《问答》中直接提及用地红线问题的问答

二、“用地红线”规定的基本逻辑和适用

（一）“用地红线”规定的基本逻辑

上述《办法》《问答》中对用地红线的规定，涉及到的要素包括项目实施屋顶、附属场所、用户。从本质上看，用地红线规定是对为了达到一定目的而出现的“拼凑项目”“拆分项目”进行限制。笔者理解，项目开发中的“拼凑项目”“拆分项目”的核心出发点，是项目开发主体出于对于不同项目管理方式的突破的考虑，通过拼凑和拆分，达到对应的目的。比如，多个屋顶共同拼凑成一个项目，以达到适用大型工商业项目管理口径的目的；一个屋顶拆分成多个项目，以达到适用一般工商业项目管理口径的目的。

另外，笔者在阅读近期各地的《办法》实施办法征求意见稿的过程中，发现部分地区对于上述问题在实施办法中有进一步规定。如宁夏实施方案的征求意见稿第十七条提到，“同一用地红线内，同期建设的项目应按同一项目备案，不得通过拆分备案的方式将大型工商业分布式光伏项目分解为一般工商业分布式光伏项目。”上述规定的指向较《办法》而言进一步明确了用地红线的规定主要是为了规避拆分项目。由于大型工商业的上网模式选择、用户主体的管理口径较为严苛，通过用地红线的规定，可以一定程度上避免项目投资主体拆分项目以规避对应管理要求的目的。因此，笔者理解，规范用地红线的本质，是为了呼应《办法》的基本精神，即回归分布式光伏发电就近消纳的本源，对项目进行分类、有序管理，并促进项目的健康发展。确定的实施区域、装机规模对应确定的上网模式、管理要求，因而“钻空子”的拆分、合并项目是为《办法》所禁止的。

（二）“用地红线”规定的适用原则

回归用地红线规定在具体项目中的适用，笔者基于《办法》和《问答》归纳了以下原则：
1. 原则上分布式光伏发电项目应当在同一用地红线范围内实施，项目的各部分不应该超出同一用地红线范围；但是，实施区域不仅限于建筑物屋顶，也可以是同一用地红线范围内其他适合实施分布式光伏发电项目的地面、路面等区域。
这一规定和解释明确放宽了分布式光伏项目的开发区域。例如，在一个用户的厂区内，用地红线范围内除了建筑物外，地面还有一片空地，该片空地也可以铺设分布式项目的光伏组件。

2. 原则上分布式光伏发电项目和用户变电站应当在同一用地红线范围内，但专线供电的大型工商业项目除外。

3. 涉及自发自用的项目，用户应当和分布式光伏发电项目在同一用地红线范围内。
需要特别提到的是，从文义上理解，这条规定似乎隐含了全额上网项目中可以突破用地红线范围的规定。但是，全额上网项目中并不涉及用户，因此也当然不会涉及到用户和项目在同一用地红线范围的规定。因此，笔者理解上述规定的本意是若涉及用户的分布式光伏发电项目，用户、项目必须遵循在同一用地红线范围内的规定，但是专线供电的大型工商业项目的用户变电站可以超出红线范围，项目本身仍应与用户在同一红线范围内。

4. 同一用地红线范围内只有一个不动产权证的，应当按照一个项目备案，不得新增公共电网连接点；有多个不动产权证的，可根据电表户数备案项目数量，每个项目也不得新增公共电网连接点。
例如，在一个物流园区内，有多个不动产权证，但是仅有一个电表持户企业的，也应当按照一个项目备案建设。基本逻辑是，在电表数量和产证数量之间，优先根据数量较少一类确定电网连接点和项目备案数量。

三、实务中由“用地红线”规定引发的困境

（一）建设分布式光伏项目后，同一用地红线内新建了建筑物，如果在新建筑物上开发分布式光伏新项目时无法新增并网接入点，那么如果无法与原来开发商协商一致将进入开发僵局？

笔者近期接到一个客户的咨询，一家用户在早些年已经与一家节能服务方开展合同能源管理合作，在厂房屋顶实施了分布式光伏发电项目。项目并网后，用户又在厂区用地范围内新建了一座厂房，并取得了另一张不动产权证。该厂房用地范围内，均为用户一户电表号，用户希望在新建厂房屋顶与其他节能服务方合作实施新的分布式光伏发电项目，但是电网公司告知同一用地红线范围内只能有一个电网接入点。

在该案例中，首先需要明确的是，用户在旧厂房上实施的分布式光伏项目，已经在《办法》发布之日前备案且并网，因此该项目原则上应当适用原政策；新厂房上拟实施的分布式光伏项目，原则上应当适用《办法》。而目前无论是《办法》还是《问答》，均未对此情形下新厂房屋顶实施新项目是否需要适用《办法》第十四条不得新增公共电网连接点作出明确规定。笔者理解，第一，基于上述情况，《办法》十四条适用的前提应当是该用地红线内的原厂房屋顶的分布式光伏发电项目是按照《办法》管理，而原厂房屋顶的分布式光伏项目根据《办法》《问答》关于衔接适用的规定[1]，应当按照原政策管理；第二，从法理和合理性角度出发，不溯及既往是法律、政策的基本原则之一，原项目建设时，无论是用户还是投资主体均无法预见到《办法》关于“一个用地红线一个接入点”的新规定，新建楼的业主不应当因《办法》的发布而承担限制新屋顶开发分布式光伏项目的不利后果。因此，从上述角度理解，新厂房上实施的新项目，理应不受《办法》第十四条的约束，笔者理解应该无需经过原项目节能服务方同意，正常开展备案建设工作。关于项目备案的问题，上文提及的宁夏实施方案征求意见稿中，也对该等情况进行了进一步明确，“通过分期建设、不同投资主体分别开发等形式建设的工商业分布式光伏发电项目，可以分别备案，但不得新增与公共电网的连接点。”但是不同省份的规定不尽相同，且目前仍在征求意见阶段，具体需要等到各地规定正式稿发布并实施后确认。

基于上述分析，假设在原厂房项目根据《办法》规定应当适用《办法》进行管理的情形下，根据《办法》第十四条，新厂房屋顶开发新分布式项目时必须与原厂房项目投资主体协商一致共用电力接入点，在不新增公共电网连接点的前提下，根据监管要求进行备案变更后方可建设。若新项目确实需要与原项目共用公共电网连接点，可能会导致前后两个投资主体的如下争议：1）电量计量争议：自发自用比例无法按投资主体独立核算；2）收益分配纠纷：余电上网部分需依赖一期历史发电数据估算；3）运维权责模糊：设备检修责任边界难以划分；4）新项目屋顶开发新的分布式光伏项目将可能面临支付高额的共同接入点费用或无法选择新的开发商的困境。

但是，笔者认为该等观点目前并不明朗，若确实存在该等情况，应当提前征询当地能源主管机关口径。

从上述案例可以看出，《办法》实施后新建的分布式光伏发电项目，可能面临之前已经建设项目的“圈地”效应。在用地红线范围内仅有1户电力用户的情形下，谁先在该用地范围内完成第一个项目备案，谁就对该用地范围内其他区域的分布式光伏项目具有开发权。值得注意的是，该等后续的开发权，是建立在不得新增公共电网连接点的前提条件下，一定程度上会限制用户对新项目开发主体的选择或者增加新项目开发的成本。

（二）投资主体的困境：因“用地红线”用地范围要求高导致开发受阻

在笔者服务的客户开发的分布式光伏发电项目中，已经出现因“用地红线”规定受阻的项目。

某工商业分布式光伏项目已经取得备案文件和电力接入方案。在并网验收时，由于项目中一小部分光伏组件铺设区域在用地红线范围外，电网企业告知该项目可能违反《办法》第四条的规定，该部分无法进行并网。

就上述项目的备案和并网日期暂不作展开讨论，在假设该项目适用新政的条件下，因项目已经建设完成，遭遇“用地红线”监管后的处理，需要考量以下因素：

根据《问答》第十六问的答复，“大型工商业分布式光伏项目若与用户开展专线供电，可突破用地红线限制”。该项目投资主体拟考虑通过开展专线供电，解决建筑物及其附属场所未在同一用地红线范围的问题。

然而，《办法》第四条规定，“大型工商业分布式光伏是指利用建筑物及其附属场所建设，接入用户侧电网或者与用户开展专线供电（不直接接入公共电网且用户与发电项目投资方为同一法人主体）”，即投资主体如拟考虑通过开展专线供电以解决建筑物及其附属场所未在同一用地红线范围的问题，则必须确保用户与发电项目投资方为同一法人主体。

以上问题导致该项目面临的现实困境为，该项目的投资主体与用户为不同法人主体，无法满足“同一法人主体”的要求，因此无法直接适用专线供电模式，可能需要从变更为集中式项目思路进一步考虑项目后续变化，也需要同时考虑收益率降低的风险。

结语

分布式光伏“用地红线”问题在实际操作中对分布式光伏发电项目的实施带来了诸多挑战，这些挑战不仅体现在项目开发备案和建设阶段，更在项目运营和管理过程中凸显出诸多问题。尽管《办法》和《问答》对“用地红线”问题进行了明确的规定，但在实际操作中，仍存在一些模糊地带，需要进一步细化和完善。

未来，随着各地实施细则的陆续出台及监管实践的积累，用地红线规定的执行口径或将进一步明晰。建议投资主体在项目前期充分调研和评估政策风险，充分考虑分布式光伏发电项目的多样性和复杂性，与相关各方加强沟通与协调，以确保项目的顺利实施和运营。

笔者作为碳中和专业律师团队，曾针对新能源、综合能源、电力行业的投融资并购、争议解决的痛点难点、发展前景等发表了多篇专业文章，参与服务过超过百起新能源、综合能源投融资并购项目，担任多家能源、电力行业企业的常年法律或合规顾问，代理了多起新能源、电力行业相关的大型诉讼或仲裁案件，提供包括项目开发、建设施工、投融资并购、储能、运维、绿电交易、碳资产开发、ESG与绿色金融、数据合规、争议解决在内的全流程法律、咨询服务。团队成员有资深能源行业律师，能够为能源、电力行业企业的长足发展提供全方位、多层次的合规及全流程法律服务。

[1] 《办法》规定，对于本办法发布之日前已备案且于2025年5月1日前并网投产的分布式光伏发电项目，仍按原有政策执行。结合《问答》内容，上述规定进一步细化如下：1）公布日期：《办法》落款日为1月17日，对社会的公布日期为1月23日。《问答》明确了《办法》规定中的“发布之日”为1月23日；2）并网投产标准：《办法》中规定的5月1日前“并网投产”，为全容量并网，部分容量并网不能按照并网投产认定；3）备案变更处理：1月23日前已经备案的项目，若发生备案变更，如果仍能够于5月1日前并网投产的，按照原政策执行。综上，按照原政策执行的条件为：1）2025年1月23日前已经完成备案，无论后续是否有备案变更；2）2025年5月1日前全容量并网；3）2025年5月1日当日全容量并网，也按照原政策执行。