引    言

在全球金融一体化的背景下，洗钱活动的复杂性与日俱增，其对金融体系稳定性、社会公平正义以及国家安全构成的威胁愈发凸显。反洗钱工作已然成为维护金融秩序、防范金融风险、保障国家经济安全的关键环节。近期，我国在反洗钱立法领域动态频繁，彰显了监管部门对洗钱风险的持续关注与积极应对。本文将对近期反洗钱立法动态进行梳理，以期提供有益参考。

一、房地产反洗钱新规发布，填补监管空白

2025年1月1日起施行的《中华人民共和国反洗钱法(2024修订)》（下称《反洗钱法》）首次提出“特定非金融机构”的概念。第六条规定特定非金融机构应依法履行反洗钱义务；第十五条规定国务院有关特定非金融机构主管部门制定或者国务院反洗钱行政主管部门会同其制定特定非金融机构反洗钱管理规定；第六十四条规定“特定非金融机构”的范畴，包含房地产开发企业或者房地产中介机构、会计师事务所、律师事务所、公证机构、从事规定金额以上贵金属、宝石现货交易的交易商、国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门根据洗钱风险状况确定的其他需要履行反洗钱义务的机构。

房地产行业作为我国经济的重要支柱产业，资金流量巨大、交易环节复杂，长期以来都是洗钱风险的高发领域。部分不法分子利用房地产交易的特性，通过虚假交易、资金多层流转等手段，将非法所得混入正常的房产交易中，实现洗钱目的。为有效防控这一洗钱风险，贯彻落实《反洗钱法》前述规定，近期住房城乡建设部会同中国人民银行制定并印发《房地产从业机构反洗钱工作管理办法》（下称《办法》），自2025年9月1日起正式施行。这是继2025年8月1日正式施行的《贵金属和宝石从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》以来，第二部针对特定非金融机构的专门反洗钱管理规定。

在适用总则方面，《办法》第二条明确规定，在我国境内依法设立，提供房屋销售、房屋买卖经纪服务的房地产开发企业或者房地产中介机构，均需依据《办法》履行反洗钱义务。这意味着房地产从业机构正式被纳入反洗钱义务主体范畴，填补了长期以来房地产领域反洗钱监管的空白。

在反洗钱义务方面，《办法》第二章规定房地产从业机构需建立健全反洗钱内部控制制度，指定专人负责反洗钱工作，并定期识别、评估自身面临的洗钱风险，根据风险评估结果制定相应的风险管理制度和措施。

核心义务之一为客户身份识别。当房地产开发企业向客户销售房屋、房地产中介机构为客户买卖房屋提供经纪服务时，若有合理理由怀疑客户及其交易涉嫌洗钱活动，应采取多种措施了解客户身份信息及其交易目的。一是查验自然人的居民身份证、护照等来源可靠、独立的身份证明材料，留存复印件、影印件，询问并记录交易目的；二是查验法人和非法人组织的营业执照等来源可靠、独立的身份证明材料，留存复印件、影印件，识别客户受益所有人，询问并记录交易目的；若代理人代办业务，还应查验并留存代理人的身份证明和代理关系证明材料。

核心义务之二为可疑交易报告。房地产从业机构不得向身份不明的客户销售房屋或者提供经纪服务，对于拒不配合提供身份证明材料等信息的客户，可以拒绝服务，并根据情况向中国反洗钱监测分析中心提交可疑交易报告。此外，客户身份资料和交易记录需妥善保存不少于十年，一旦发现或怀疑客户拟进行的房屋交易与洗钱等犯罪活动相关，应及时提交可疑交易报告。针对特定的恐怖活动组织和人员名单、涉及定向金融制裁的组织和人员名单以及具有重大洗钱风险的组织和人员名单，房地产从业机构必须依法采取反洗钱特别预防措施，包括立即停止向相关对象及其关联方提供服务，并依法向相关部门报告。

在反洗钱监督管理方面，住房城乡建设主管部门会同中国人民银行对全国房地产从业机构反洗钱工作进行监督管理。各级住房城乡建设主管部门依法监督检查房地产从业机构履行反洗钱义务情况；住房城乡建设部指导中国房地产估价师与房地产经纪人学会、中国房地产业协会承担房地产行业反洗钱自律管理职责，包括制定自律管理规范、识别与评估行业洗钱风险、指导从业机构合规经营、协调组织报送可疑交易报告等。

在法律责任方面，如房地产从业机构违反《办法》有关规定，将由所在地县级以上地方人民政府房地产主管部门依据《反洗钱法》第五十八条予以处罚。如房地产从业机构及其工作人员一旦违反房地产行业反洗钱自律规范，将由前述房地产行业自律组织予以自律惩戒。如各级住房城乡建设主管部门、中国人民银行及其派出机构、房地产行业自律组织的相关工作人员违反《办法》规定，同样依法追究法律责任，以保障反洗钱监管工作的公正、合法与有效执行。

《办法》通过政府监管与行业自律的双轮驱动，及房地产从业机构及其工作人员、监管机构法律责任的落实，确保房地产从业机构切实履行反洗钱义务，监管机构严格落实反洗钱管理责任，从而有效防控房地产领域的洗钱风险。

二、反洗钱特别预防措施新规发布，强化高风险对象管控

随着《反洗钱法》、《中华人民共和国反恐怖主义法》、《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》等一系列法律规范的颁布，我国反洗钱与反恐怖融资领域立法框架已基本形成。当前我国反洗钱监管体系已从“规则为本”全面转变为“风险为本”，尤其在应对恐怖融资、扩散融资及其他重大洗钱风险领域展现更为严格的立法趋势。2025年9月5日发布的《反洗钱特别预防措施管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），是贯彻落实《反洗钱法》第四十条新增反洗钱特别预防措施的具体规定，也是前述立法趋势的进一步体现。《征求意见稿》由中国人民银行联合外交部、公安部、国家安全部、司法部、财政部、住房和城乡建设部及国家市场监督管理总局共同制定，不仅拓展了反洗钱工作的法律工具范围，显示出在高风险对象管控方面从被动防御转向主动干预的战略升级，也针对性地回应了反洗钱金融行动特别工作组（FATF）发布的第四轮互评估报告《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》（以下简称《互评估报告》）中反映的主要合规问题。

《征求意见稿》的核心在于确立了以名单机制为基础的反洗钱特别预防措施体系。根据第二条，名单涵盖三类对象：国家反恐怖工作领导小组认定的恐怖活动组织及人员，外交部根据联合国安理会决议发布的定向金融制裁名单，以及由中国人民银行单独或会同其他机关认定的具有重大洗钱风险、不采取措施可能造成严重后果的的组织与人员。《征求意见稿》创新性地提出“反洗钱特别预防措施”概念并制定详细实施流程，是对提出体现了我国履行反洗钱国际义务的决心，也显示出在我国在反洗钱立法与监管手段方面的前瞻眼光。

监管效能方面，《征求意见稿》制定的反洗钱特别预防措施兼具严厉性和可操作性。根据第三条，措施内容包含立即停止提供服务，立即限制相关资金、资产转移且不得事先通知，措施对象涵盖名单所列对象及其代理人、受其指使的组织和人员、直接或者间接控制的组织，反映力图堵塞风险传导路径、避免预警泄露导致资金转移的监管意图。这一规定提高了风险防控效率，但也对金融机构及特定非金融机构的实时响应与名单识别技术提出了更高要求。

权益保障方面，《征求意见稿》未因追求监管效能而忽视权益保障。新修订的《反洗钱法》强调反洗钱措施的适当性和对公众合法权益的保障。《征求意见稿》同样落实该立法精神，在打击非法洗钱活动的同时兼顾公平与权利保护。第四条结合《中华人民共和国民法典》物权编规定，提出“善意第三人”保护机制；第五条保密义务的设定则进一步强化了反洗钱工作的合规安全性，防止依法履行相关职责或者义务获得的客户身份资料和交易信息等反洗钱信息被泄露或滥用。

执行分工与具体义务方面，第二章明确多部门协同管理的框架，公安部、国家安全部、外交部、央行在各自职责范围内承担名单认定、发布、除名等工作，并互相配合；央行对金融机构、国务院有关主管部门对特定非金融机构承担监督管理和指导职责。作为执行配套机制，第九条规定除名机制，针对将单位和个人列入第二条规定名单的行政行为，对名单有异议者可申请复核、提出除名申请、申请行政复议或提起行政诉讼；第十条规定豁免申请，为支付必需的费用，名单所列对象可以申请使用被限制转移的资金、资产。第三章则专章规定金融机构与特定非金融机构需履行的反洗钱特别预防措施义务，明确将义务主体从传统金融机构延伸至特定非金融机构，并对其中金融机构强调建立健全内控制度，根据名单的发布或调整对所有业务、客户及其交易对象开展动态核查。结合《反洗钱法》第六十四条规定，未来房地产开发企业或中介机构、会计师事务所、律师事务所、公证机构、贵金属及宝石现货交易商等特定非金融机构参照《征求意见稿》履行反洗钱特别预防措施义务。前述执行分工与具体义务设计，符合当前洗钱风险跨领域、跨行业蔓延的现实特征，有助于形成监管合力，也反映出我国反洗钱工作逐步从形式合规向实质风控跃进。

法律责任方面，第二十五条至第二十八条予以明确。对负有相关职责的部门工作人员泄露保密信息的，依法给予行政处分；对金融机构、特定非金融机构及其他单位和个人违反规定的，分别由中国人民银行、特定非金融机构主管部门等依据《中华人民共和国反洗钱法》进行处罚。

《互评估报告》指出中国对于FATF反洗钱（FATF Recommendations）四十项建议中第六项“与恐怖主义和恐怖融资相关的定向金融制裁”[1]落实情况为部分合规、第七项“与扩散融资相关的定向金融制裁”[2]落实情况为不合规。《征求意见稿》制定的反洗钱特别预防措施直接回应了《互评估报告》中对于前述问题的关切，通过明确各监管部门、金融机构及特定非金融机构对特定高风险对象的反洗钱特别预防措施义务及法律责任，形成全社会共同参与反洗钱的强大合力，进一步压缩洗钱活动的生存空间。

三、其他反洗钱规章制度的修订情况

近期中国人民银行发布《关于修改和废止部分规章的决定(征求意见稿)》，拟修改《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》并废止《金融机构反洗钱规定》。《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》的修订要点包括强化央行监管职责、完善内部控制要求、完善监管措施与准入审查及强化法律责任；《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》的修订要点包括明确适用报告义务的机构范围、完善可疑交易报告工作流程与资料保存期限及强化法律责任。

前述对《反洗钱法》配套规章制度的修订，旨在规范金融机构大额交易和可疑交易报告等行为，进一步加强反洗钱工作力度。

总结与前瞻

近期我国反洗钱动态频繁，呈现出多部门协同、覆盖领域扩展和监管精度提升三大特点。传统金融的反洗钱监管要求持续强化，特定非金融领域的监管空白得到有效填补，针对高风险对象的反洗钱特别预防措施制度实现重大突破。这些动态表明，我国反洗钱立法正从单一金融行业向多行业覆盖转变，从规则为本向风险为本深化，从事后惩处向事前预防、事中监控延伸，构建科学立体的防控体系。

结合国际反洗钱立法趋势和我国实际情况，未来我国反洗钱立法可能在新兴领域取得发展。例如稳定币的洗钱风险已引起全球监管机构高度关注。国际清算银行在其2025年度经济报告中就强调防范稳定币洗钱风险的重要性，指出稳定币的完整性（integrity）不够，易被欺诈、金融犯罪和资助其他非法活动滥用。[3]香港特别行政区、新加坡等地在稳定币与反洗钱监管方面的探索可提供重要参考。[4]内地监管部门有望借鉴国际经验，研究制定针对稳定币等新兴领域的专门反洗钱规范。

此外，未来反洗钱立法的国际协作与国际标准接轨将持续深化。我国正持续深化与FATF、欧亚反洗钱和反恐怖融资组织（EAG）、亚太反洗钱组织（APG）等国际合作与交流，推动中国的反洗钱立法与FATF四十项建议等国际标准接轨，积极迎接FATF计划于2025年底对中国开展的第五轮反洗钱国际互评估。这也对我国客户尽职调查、受益所有人透明度、跨境资金监控与执法协作等方面的反洗钱立法提出了更高要求。

我国反洗钱立法体系正处于快速发展和完善期，未来将向覆盖更全面、规定更精细、国际合作更深入的趋势演进，以期构建一个能有效应对传统与新型洗钱风险的动态监管生态，迈向“风险为本”的新征程。

[1] 根据第六项建议，各国应执行有针对性的金融制裁制度，以遵守联合国安全理事会关于预防和制止恐怖主义和资助恐怖主义的决议。这些决议要求各国毫不延迟地冻结指定个人或实体的资金或其他资产，并确保不直接或间接地向指定个人或实体提供资金或其他资产，或使其受益。

[2] 根据第七项建议，各国应实施有针对性的金融制裁制度，以遵守联合国安理会关于防止、制止和瓦解大规模毁灭性武器扩散及其融资的决议。这些决议要求各国毫不延迟地冻结联合国安全理事会指定或由其授权指定的任何个人或实体的资金或其他资产，并确保不直接或间接地向其或为其利益提供任何资金和其他资产。

[3] see Annual Economic Report 2025 published by Bank for International Settlements, https://www.bis.org/publ/arpdf/ar2025e.pdf, p86.

[4] 例如2025年5月香港立法会正式通过《稳定币条例》，要求稳定币发行人必须获香港金融管理局发牌并接受监管；2025年7月香港金融管理局发布《打击洗钱及恐怖分子资金筹集指引（持牌稳定币发行人适用）》，列明对持牌稳定币发行人的反洗钱监管要求。

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