一、修订背景

近期司法部发布了《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》（下称《实施条例》），向社会公开征求意见。

行政复议制度是我国化解行政争议，保障行政相对人合法权益的重要法律制度。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（下称《旧实施条例》）作为《行政复议法》的配套制度，对行政复议制度的细节内容和行政复议运行机制的具体落实进行了进一步的明确细化。《旧实施条例》修订于2007年，其一度增强了行政复议制度的可操作性，为我国行政复议机制的有效运行发挥了重要的推动作用，为人民群众合法权益的全面保障提供了制度支撑。然而该《旧实施条例》发布至今已近20年，其诸多内容或随着《行政复议法》的调整修订而上升为法律规定，或随着我国行政复议理论和实践的不断发展变化而不再适用于我国目前的国情实际。面对新修订的《行政复议法》实施以来所产生的新情况、新问题，《旧实施条例》需要同步作出系统性的更新完善，以进一步保障我国行政复议制度的有效落实。

修订后的《实施条例》共八章八十六条，从行政复议的申请、受理、审理、决定、指导和监督、法律责任等角度切入，在衔接新修订的行政复议法的基础上，又针对我国行政复议实践中面临的具体问题和情况作出了进一步的细化规定，建立了科学详尽的行政复议实施机制，为行政相对人权利保障和行政纠纷高效解决提供了制度保障。

二、主要修订内容解读

（一）行政复议目的

《实施条例》新增了第二条要求行政复议机关应当对行政行为的合法性、适当性进行全面审查，保护公民、法人和其他组织的合法权益，强化对行政权力运行的制约和监督，推动行政争议实质性化解，促进从源头上预防和减少行政争议。该条款既是对行政复议机关充分履行行政复议职责提出要求，同时也是对于行政复议目的的明确。

（二）行政复议职责

《实施条例》第四条在《行政复议法》的基础上对于行政复议机关的职责进行了进一步的整合梳理，罗列出行政复议机关受理行政复议申请、组织开展调解、审理行政复议案件、拟定行政复议决定、办理附带审查事项、办理行政赔偿、指导监督下级行政复议机关依法履职、督促行政复议法律文书的履行、办理行政复议案件统计、办理行政复议决定的抄告和备案、提出改进建议和报告重大问题等法定职责。相较于现行《旧实施条例》，《实施条例》所列职责范围更为详尽完善，有利于行政复议机关对于自身职责形成更为细化明确的认知，并进而更为高效地履职。

值得注意的是该条提及了行政复议机关组织开展调解的职能，第六条又对该职能进行了进一步的强调和细化，明确要将调解贯穿行政复议案件办理全过程，相关部门应当积极配合，提供支持、保障。此举体现了新规对于行政复议调解制度的重视和强调，对行政争议与矛盾提供了多元的化解思路。

（三）规范化、信息化要求

《实施条例》第七条要求行政复议机关加强行政复议工作规范化建设，提升行政复议工作流程、标准、保障等规范化水平；第八条要求国务院行政复议机构建立统一的行政复议信息化平台，以提高行政复议工作质效，并同时明确在线行政复议活动与线下行政复议活动具有同等法律效力。行政复议规范化并非简单流程优化，其核心是通过明确标准、统一规则、固化程序，消除人为干预空间，确保复议活动“有章可循、有据可依”，此举有助于倒逼行政复议机关提升办案质效，减少程序瑕疵，也将降低复议申请人的维权成本，实现权利保障，并进而提升行政复议制度的公信力。行政复议信息化则是顺应了目前监管科技迅速发展的潮流，是行政复议适应数字时代的必然选择。通过行政复议信息化平台的建设投用，推进行政复议流程的线上化、数字化、智能化，将有效解决传统线下模式效率低、成本高、监督难的问题，在提升行政复议质效的同时也实现信息数据的公开和共享，进一步提升行政复议透明度，将更有利于赢得申请人的信赖。

（四）复议范围

为充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，《实施条例》第九条至第十一条对行政复议范围进行了进一步的明确。其中第九条以列举的方式细化了属于行政复议范围的行政行为；第十条对《行政复议法》第十一条第十三项所涉行政协议的类型进行了补充说明；第十一条则以负面清单的形式罗列了不属于行政复议范围的事项。《实施条例》的上述条款系对《行政复议法》第十一条、第十二条的补充和完善，其正面清单和负面清单的共同罗列也使得行政复议范围更加明晰，为相关主体判断具体事项是否应归入行政复议范围提供了详细的判断依据。

（五）行政复议主体

《实施条例》第十三条至第十七条逐条列举了部分特殊情形下的行政复议申请人，新增了“个体工商户”“业主委员会”等主体类型，第二十一条至第二十五条则规定了不同情形下对应的行政复议被申请人。此举及时回应了当下社会的法治需求，为行政复议申请人提出行政复议时的主体选择提供了明确的指引。此举是行政复议规范化的重要举措，通过消除行政复议主体认定的模糊地带，确保权益受损者能够精准主张救济，同时避免行政机关因权责不清而推诿履职。明确不同情形下的行政复议申请人和被申请人，既有助于降低申请人捍卫自身合法利益的维权门槛，也同时有助于提升行政复议机关处理相关案件的效率。

（六）行政复议管辖

《实施条例》第三十四条至第三十六条分别就对两个以上国务院部门共同作出的行政行为不服、对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务机关、国家安全机关与其他行政机关共同作出的行政行为不服、对行政机关设立的内设机构经法律、法规、规章授权，以自己名义作出的行政行为不服、对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章授权作出的行政行为不服、对高等学校等事业单位、行业协会依据法律、法规、规章授权作出的行政行为不服等特殊情况下行政复议的管辖制度进行了规定。《实施条例》第三十七条则列举了上级行政复议机关对下级行政复议机关已经受理的案件进行提级管辖的法定情形。《实施条例》上述条款系对《行政复议法》第二章第四节“行政复议管辖”的进一步补充和细化，其针对我国行政复议实践中涉及管辖的具体问题和特殊情形进行了详细规定，此举将有助于解决行政复议机关“推诿扯皮”“拒不受理”等问题，确保每个复议申请都有明确受理机关，保障公民、法人等救济渠道畅通。

（七）回避制度

《实施条例》第四十四条新增了行政复议的回避制度，规定了行政复议员、当事人提出回避申请的理由和流程，指出了是否回避由行政复议机构负责人决定，并明确该回避制度除了适用于行政复议员之外还适用于行政复议辅助人员、翻译人员、鉴定人、勘验人。此举填补了我国行政复议回避制度的空白。该制度旨在通过阻断利益关联，确保当事人获得无偏私的行政复议审理，该制度将倒逼复议人员恪守中立立场，从源头上防范利益冲突对行政裁量的不当影响，并进而提升我国行政复议程序的公信力。

（八）合并审理制度

行政复议“合并审理”制度同样也是《实施条例》新增制度，规定于《实施条例》第四十七条，该条列举了因同一行政行为或同类行政行为发生的行政复议案件可以合并审理的具体情形，并明确决定合并审理的案件，行政复议机关可以合并作出行政复议决定。随着行政管理的精细化，复杂的行政复议案件可能会涉及多级行政主体作出的同类行政行为，依据传统的“一案一议”模式就可能会造成不同层级行政复议机关就同一案件事实进行重复审查的情况，既加重行政复议机关的工作压力，也为当事人增加了重复准备材料、多头奔波的困扰。“合并审理”制度的设计，极大地提升了此类行政复议案件的办理效率，也同时可以有效防止不同层级行政复议机关就同一或同类行政行为做出“同案不同判”的复议决定，实质上提升了行政复议的公正性。

（九）细化复议决定适用情形

《实施条例》第六十条至第六十九条以列举的方式细化了对于变更、撤销、确认违法、确认无效、驳回行政复议请求等不同行政复议决定适用情形的相关规定。此次细化结合行政复议实践，明确规定了上述复议决定的具体适用情形，为后续行政复议机关处理同类案件提供了制度依据，有利于《行政复议法》在具体案件中的贯彻落实，也进一步确保了行政复议决定的公正性。

（十）健全指导和监督制度

《实施条例》第六章在《旧实施条例》的基础上对于行政复议的指导和监督机制进行了进一步的完善。《实施条例》第七十四条完善了申请人依照《行政复议法》相关条款的规定向上级行政机关反映情况的程序，为当事人依法反映情况提供了行动指引。第七十七条健全了行政复议员的业务培训机制，旨在进一步提升行政复议员的专业素质。第七十八条则强化了国务院对于行政复议工作的指导，加强了国务院对行政复议统一法律适用的指导，并建立了行政复议质量评查考核机制。

三、完善意见

（一）回避制度进一步细化

行政复议回避制度系由《实施条例》首次提出，该制度将有效防止利益冲突对行政复议流程和结果产生不当影响。然而从目前条文看来，该制度仍处于初创阶段。《实施条例》第四十四条仅仅是进行了原则性的规定，表述较为宽泛，未就行政复议回避的具体情形进行罗列，也未就回避申请提出时间、回避决定作出时限、回避申请被驳回时的救济方式等具体事项进行明确。

事实上，我国在行政诉讼等流程中早已形成了成熟完善的回避制度，行政复议固然有其特殊性，但立法者依然可以通过对行政诉讼等其他流程中回避制度具体规则的吸收借鉴，对行政复议回避制度进行进一步的补充和完善。

（二）行政复议委员会制度进一步完善

行政复议委员会是我国行政复议制度改革中探索设立的专业性议事决策机构，附属于各级行政复议机关，核心功能是通过整合专业力量、引入外部视角，对重大疑难行政复议案件进行审议并提出意见，为复议机关作出最终决定提供参考。《实施条例》第五十五条、第五十六条规定了复议委员会的组成和咨询意见要求，但是对于该委员会的工作流程、审议范围、表决机制、咨询建议的性质合作用等均为作出更为详细的规定。此举可能导致实践中各地行政复议委员会操作不一。本文认为应增加专门条款规定复议委员会的议事规则、咨询程序和意见效力，确保委员会审议和决策流程规范进行。同时也应当明确复议委员会咨询意见的 "重要参考" 地位，既尊重专家意见，又保留复议机关的最终决定权，实现民主决策与专业判断的平衡。

四、结语

《实施条例》的出台，既是对2023年修订的《行政复议法》的精准衔接与细化落实，也针对性解决了《旧实施条例》因施行近20年与当下行政复议实践脱节的问题，为行政复议“化解行政争议主渠道”功能落地提供了关键制度支撑。

从内容来看，《实施条例》围绕行政复议全流程展开：明确复议机关职责与复议目的，强化规范化与信息化建设以降低维权成本、提升办案质效；通过正负面清单厘清复议范围，细化特殊情形下的复议主体与管辖规则，填补了主体认定模糊、管辖推诿的漏洞；新增回避制度防范利益冲突、合并审理制度避免重复审查与“同案异判”，还细化了各类复议决定的适用情形，健全了指导监督机制，全方位为行政相对人权利保障与行政争议实质性化解保驾护航。

尽管仍有完善空间，如回避制度的具体情形、救济方式尚未明确，行政复议委员会的工作流程与意见效力待细化。相信通过广泛征求社会意见、进一步打磨规则，《实施条例》将更贴合行政机关履职与公民维权的实际需求。真正推动行政复议从“末端化解”向“源头预防”转变，为法治政府建设与公民合法权益保护筑牢制度屏障。

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