牵头律师：陈峰、张飞、朱艳

　　一、 项目概述

　　上海市青浦区重固镇新型城镇化 PPP 项目是上海市首个正式落地实施郊区新型城镇 化 PPP 项目，也是上海市目前入选国家发改委 PPP 项目库的唯一重点推荐项目。该项目近期总投资约 120 亿元，项目合作周期为 10 年。该项目荣获 2016 年度《商法》(China Business Law Journal)杰出交易奖。

　　二、 项目亮点

　　上海市青浦区重固镇新型城镇化 PPP 项目是上海市首个正式落地实施郊区新型城镇化 PPP 项目，也是上海市目前入选国家发改委 PPP 项目库的唯一重点推荐项目。在该项目中，上海市青浦区重固镇人民政府(以下简称“重固镇政府”)择优选择了在城镇化建设运营具有丰富经验的中国建筑第八工程局有限公司(以下简称“中建八局”)和中建方程投资发展有限公司(以下简称“中建方程”)组成的联合体。中选后，中建八局、中建方程与政府出资代表上海青浦发展(集团)有限公司、重固镇集体经济组织上海重固投资发展有限公司共同组建项目公司中建(上海)新型城镇化投资发展有限公司，由项目公司在未来 10 年的项目合作期内作为项目唯一特许经营方，负责系统化全面推进 24 平方公里的重固镇新型城镇化建设。该项目不仅有助于减轻了当地政府对城镇化的财政投资压力，而且也可以借助中选社会资本丰富的城镇化建设运营经验，为当地导入优质的产业，带动重固镇以全新的面貌发展、提升重固镇的发展层次和水平。并且，该项目还通过项目机制的设计，有效兼顾和保障了当地农民和集体经济组织的利益，使当地农民能够分享到项目实施的成果，充分体现了 PPP 项目风险共担、合作共赢的理念。

　　三、 项目详解

　　(一) 项目概要：

　　本项目近期总投资约 120 亿元，项目合作周期为 10 年。项目采用 PPP 合作(政府与社 会资本合作)模式，按照政府主导、市场化运 作的思路，总体打包，一次授权，统一规划设计，分期分阶段实施，力争将重固镇打造成“国 家新型城镇化建设示范区”、“江南新水乡建设范本”、“上海城乡一体化建设示范窗口”。项目实施机构通过竞争性磋商方式，最终择优选定由中国建筑第八工程局有限公司和中建方程投资发展有限公司组成的联合体作为中选社会资本方。双方于 2015 年 12 月 31 日签订了《PPP 项目合作合同》。由中建八局、中建方程和政府出资代表上海青浦发展(集团)有限公司、重固镇集体经济组织上海重固投资发展有限公司共同组建项目公司中建(上海)新型城镇化投资发展有限公司，由项目公司在未来 10 年的项目合作期内将作为项目唯一特许经营方，负责系统化全面推进 24 平方公里的重固镇新型城镇化建设。

　　(二) 处理思路：

　　新型城镇化项目的难点之一是项目投入资金巨大，项目回报周期长，其二是土地动拆迁难度大，其三是如何有效提升城镇建设运营的水平，导入合理产业，提高当地经济发展水平，提升居民幸福感。所以一个好的新型城镇化项目结构，应当能够让资金、土地、技术等有机和谐地结合在一起，从而创造出 1+1>2 的效果。本项目中，由中选社会资本负责筹措项目所需的巨额投资资金，政府性基金提供有效支持，有效解决了城镇化资金问题，减轻了政府财政投资压力。而且，在提升城镇建设运营的水平，导入产业方面，中选社会资本根据其丰富的资源和经验也提出了切实可行的实施方案，帮助政府导入与未来重固镇的文化主体定位相匹配的产业集群，使重固镇未来形成独特鲜明的城镇定位以及持续更新的造血能力，实现可持续发展的目标。在项目土地取得方面，由政府负责提供项目土地，并负责土地动拆迁事宜。在具体的项目机制设计上，通过重固镇集体经济组织参股项目公司，以及项目公司未来将拿出 5 万平方米商业面积，让渡给重固镇 集体经济组织等项目机制的设计，有效解决了当地农民如何分享城镇化的成果，减轻了项目动拆迁的难度，有助于减少和化解动拆迁工作中的矛盾，提升动拆迁效率，确保依法拆迁，同时也有效保证了项目顺利实施。在项目回报机制方面，中选社会资本不仅可以通过使用者付费、可行性缺口补助和政府付费多种收费模式获取长期稳定的项目回报，而且政府也可以通过服务绩效考核机制来认定社会资本的工作成果，并支付相应的合理回报，实现物有所值的财政评价目标。

　　(三) 实务建议：

　　第一，PPP 项目期限通常在 10 年以上。在漫长的合作期内要确保项目能够平稳顺利地实施，项目的结构设计必须兼顾到项目所涉各方的权益，确保各方利益平衡。过分强调或突出任一方的权益都可能使 PPP 项目无法推进或半途而废。因此“风险共担、合作共赢”是 PPP 项目实施的基石和灵魂。本项目的结构设计兼顾了政府、当地农民、中选社会资本等多方主体的利益，为项目顺利实施打下了坚实基础。 第二，新型城镇化项目不同于普通房地产开发项目，不是通过短平快、高周转等方式在短期内提升土地价值，而且要通过顶层设计、策划规划，以及后续的产业导入、生态文明建设等一系列手段，结合城镇自身特点，发现和提升城镇长期可持续的发展定位和发展空间。 比如，在重固镇新型城镇化项目中，中选社会资本和重固镇政府共同发现和挖掘了重固镇独特的文脉资源，并在此基础上嫁接现代基因，为重固镇量身打造了文化主体新市镇的全新定位。 第三，相比城市水务、垃圾处理等单一 PPP 项目，新型城镇化项目资金需求巨大，项目融资是项目实施的重要保障。在重固镇新型城镇化 PPP 模式中，除由中选社会资本投资、 项目公司自行融资等传统融资方式以外，政府性基金也是社会资本的组成部分。农村集体资产参与新型城镇化 PPP 项目，更是该项目一大亮点。在这个项目中，重固镇集体经济组织 也占到了 10% 的股权，今后将获得稳定的收益;同时，整个项目将拿出 5 万平方米商业面积，让渡给重固镇集体经济组织，让当地农民分享城镇化“红利”，有更多获得感和幸福感。 第四，新型城镇化的根本目标是为了提升人民群众的幸福感，因此新型城镇化不是大拆大建、房地产化的 1.0 版城镇化之路，而是“以人为本、四化同步”的 2.0 版新型城镇化模式。重固镇项目以城乡发展一体化为主线，以人为核心，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在产业支撑、人文塑造、社会保障、生态居住等方面实现由“乡”到“城” 的转变，真正实现城乡统筹和可持续发展。