本文探讨了在银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员实行准入制度的背景之下，任职资格行政许可的撤销和撤回情况。以金融机构强监管、严监管背景为切入口，详细分析了银行业金融机构任职资格行政许可的撤销和撤回制度的法律背景和适用情况。通过统计2020年3月至2024年8月间监管发布的许可决定，分别总结了任职许可撤销和撤回的类型和事由。在此基础上，本文针对银行业金融机构、董事及高管人员提出几点合规建议，旨在督促任职资格规范申请及规范履职。

关键词：银行业金融机构 监管机构 董事及高管任职资格 行政许可 撤销 撤回

一 引言

二 撤销和撤回制度的适用法律概览

（一）需要获得任职资格行政许可的人员范围

（二）任职资格行政许可撤销和撤回的法律依据

（三）任职资格行政许可撤销和撤回的事由

三 监管机构撤销和撤回制度的适用情况研究

（一）全国范围内撤销情况统计与分析

（二）全国范围内撤回情况统计与分析

四 针对银行业金融机构、董事及高管人员的几点合规建议

（一）留意追溯期长度

（二）跟进申请进度

（三）了解救济途径

（四）降低法律责任风险

五 结语

近年来，国家金融监督管理总局（以下简称“金融监管总局”）及其派出机构不断加大对金融机构的监管力度，对银行、保险机构董事和高管人员的任职资格审核愈加严格。针对其中的银行业金融机构，根据金融监管总局公开信息，2024年以来累计5名银行业董事及高管人员的任职资格行政许可在任职后被撤销。

根据《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）规定，有具备任职专业知识和业务工作经验的董事、高级管理人员属于设立商业银行的必备条件。而根据《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银行业监督法》）的授权，由国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理，并制定具体办法。根据该授权，原银监会于2013年发布《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法》（以下简称《任职资格办法》），以确保任职人员具备胜任其职务所需的条件，从而保障银行的稳健运营及合规发展。

结合上述监管背景，本文拟对银行业金融机构任职资格行政许可的撤销和撤回制度展开研究，旨在为行业内各主体提供事前申请、准入审查及事后监督方面的合规建议。

图表1 银行业金融机构任职资格行政许可适用法律

纵观与银行业金融机构任职资格相关的法律法规，在监管机构撤销和终止审查（即申请人撤回申请）任职资格行政许可的情形中，重点涉及以下三方面的规范。

（一）需要获得任职资格行政许可的人员范围

《行政许可办法》第78条规定了须经任职资格许可的人员类型，主要包含董事和高级管理人员。此外，该条强调是否须获行政许可的首要判断标准并非名义上的职务，而是实际上是否履行董事和高级管理人员职责，是否属于该机构管理层中对经营管理、风险控制有决策权或重要影响力的人员。各地派出机构的实践进一步印证了这一判断标准。例如，2022年6月16日，荆州监管分局发布《行政许可撤销决定书》撤销2位支行行长的任职资格行政许可，并明确撤销的原因为以上2位属于非管理型支行行长，其任职资格均无须行政许可。

（二）任职资格行政许可撤销和撤回的法律依据

撤销行政许可的法律依据是《行政许可法》第69条，可分为行政机关自身原因和申请人原因两类。前者包含行政机关超越职权、违反法定程序等，后者包含申请人不具备相应申请资格、不符合法定条件，或申请人采用欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可。而终止审查的法律依据是《行政许可程序规定》第13条和第28条；其中第13条规范行政机关受理前申请人要求撤回申请的情形，第28条规范行政机关受理后审查过程中申请人要求撤回申请的情形。

（三）任职资格行政许可撤销和撤回的事由

即银行业金融机构董事、高管人员的任职资格条件，主要规定于《任职资格办法》第二章及《行政许可办法》第六章第一节。

图表2 银行业金融机构任职资格行政许可撤销和撤回适用法律

以上述法律法规体系为依据，本文拟对任职资格许可事项的撤销和撤回制度展开具体研究。

（一）全国范围内撤销情况统计与分析

2020年3月至2024年8月间，针对银行业金融机构申请的任职资格行政许可事项，金融监管总局（原银保监会）及各派出机构共发布《行政许可事项撤销决定书》（以下简称《决定书》）17份。对于上述决定所涉单位及撤销事由，分项总结如下：[1]

图表3 《决定书》列表 [2]

总结上述《决定书》，除未具体说明的案例之外，撤销事由集中在《任职资格办法》第二章、《行政许可办法》第六章第一节，其中高频复现的撤销事由包括不符合学历（职称）要求，不符合守法合规记录要求，不符合品行、声誉要求，不符合经济、金融从业记录要求等；撤销主要法律依据为《行政许可法》第69条。由此，各派出机构的任职资格审查方式、内容、流程等与前文第二部分的规范框架相吻合，有关任职资格行政许可撤销的审查实践系严格按照相关法律法规进行。

（二）全国范围内撤回情况统计与分析

在本文统计范围内，2020年3月至2024年8月间，针对所监管银行申请的任职资格行政许可事项，金融监管总局（原银保监会）及各派出机构共发布《行政许可事项终止审查通知书》（以下简称《通知书》）40份。对于上述决定所涉银行、撤回事由及撤回后情况，分类总结如下：

图表4 《通知书》列表 [3]

总结上述《通知书》，一方面，绝大多数案例未具体披露申请人主动撤回任职资格行政许可的事由。仅2个案例中地方派出机构披露撤回事由为相关人员受过或未准确说明受过行政处罚；换言之，拟任人不符合具有良好经济、金融从业记录的任职资格条件。以上撤回事由集中在《任职资格办法》第二章、《行政许可办法》第六章第一节，申请人撤回及行政机关终止审查的法律依据为《行政许可程序规定》第28条，与前文第二部分的规范框架相吻合。

另一方面，经对比分析，不同于撤销情形，撤回情形下行政机关不对该相关人员是否符合任职资格条件做出审查结论。通过核查各派出机构在决定终止审查后对同一拟任人任职资格的批复情况，部分已后续获得相同及更高职级的任职资格核准。

（一）留意追溯期长度
 

本文第三部分统计的撤销案例中，安徽监管局于2024年公布《决定书》，撤销某银行支行行长原任职资格行政许可决定。原决定作出时间为2013年10月24日，与撤销行政许可决定的作出时间相隔10年。该撤销决定是否符合追责时效相关规定？

关于该撤销决定的合法性判断，应当回归撤销行政许可行为的法律性质——撤销行政许可是否属于行政处罚？本文观点与《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》（法工委复〔2017〕2号）一致，即撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，不属于行政处罚。根据法工委观点，从《行政许可法》的章节设置情况来看，第69条关于撤销制度的规定设置在“第六章 监督检查”项下，而第79条关于因不正当取得行政许可而给予行政处罚的规定设置在“第七章 法律责任”项下，分属不同性质的行政行为。

从法理角度来看，依据《行政处罚法》第2条，“行政处罚”指行政机关以增加义务或者减损权益的方式，依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织予以惩戒的行为。“撤销行政许可”系行政机关对违法行为进行纠正的行政管理行为，对相对人而言不具有惩戒性，性质上不属于行政处罚。因此，撤销行政许可不受《行政处罚法》第36条对违法行为追责时效的限制（2年至5年）。由于追责时效不受限，从完善内控的角度出发，银行业金融机构应当加强对拟任人任职资格条件的事前审查。 

（二）跟进申请进度

根据本文统计，银行作为申请人主动撤回申请时，除拟任人受行政处罚而不符合任职资格条件的情形，监管机构公开文书中未披露撤回事由。因此，建议银行业金融机构申请任职资格许可后持续跟进受理及审查进度，在报送申请材料不全等不符合行政许可条件的情形下，主动撤回拟任人的任职资格申请。从银行作为申请人的角度，确保申请行政许可的行为符合适用法律要求，降低监管风险；及时响应监管要求更正、补充材料后重新申请，避免因行政许可撤销而对拟任人造成损失，并尽可能使其后续任职资格批复不受影响。

（三）了解救济途径

根据《行政许可法》第36条、《行政许可程序规定》第17条，行政机关审查行政许可事项时发现该事项与他人重大利益直接关联时，应当告知利害关系人（即拟任人）。银行作为申请人、拟任人作为利害关系人均有权就该任职资格行政许可事项进行陈述和申辩。

针对各派出机构作出的撤销决定，若银行作为行政行为相对人不服决定，根据《中华人民共和国行政复议法(2023修订)》第20条等规定，可自收到撤销决定书之日起60日内向该作出撤销决定的行政机关申请行政复议；根据《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第46条等规定，也可自收到本决定书之日起6个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。复议和诉讼期间，所涉撤销决定不停止执行。

（四）降低法律责任风险

本文讨论的撤销和撤回案例，一定程度上反映出部分银行业金融机构内控不严的问题。由此引发进一步思考，在任职资格许可事项被撤销和终止审查后，银行业金融机构是否面临进一步行政处罚？

从目前的监管实践来看，尚不存在直接导致监管机构对银行作出行政处罚的案例。值得注意的是，下述几种情况可能招致监管风险，银行业金融机构作为申请人、董事及高管人员作为拟任人应重视。

1.按照《决定书》或《通知书》要求及时采取措施

任职资格行政许可被撤销或终止审查后，行政许可事项已经终结。但作为该项行政许可的申请人，银行业金融机构应当根据监管机构在《决定书》或《通知书》中明确的要求，及时免职相应人员、调整其工作岗位、将行政许可批复文件退回监管主体，否则有可能面临进一步监管措施。以新疆监管局撤销辖区内某银行行长助理任职批复为例，明确要求该行自《决定书》下发之日起5日内按要求免去该拟任人职务；逾期未完成的，将视情况采取进一步监管措施。另一案例中，因不符合财物稳健要求，黄石监管分局撤销某银行副行长的任职资格批复，并要求对应分行自本决定书下发之日起30个工作日内调整拟任人岗位；逾期未完成的，该局将视情况采取进一步监管措施。因此，尽管尚无监管机构披露相关案例，各银行业金融机构应按要求及时采取事后措施。

2.避免产生任职资格相关的法律责任

根据《行政处罚法》第9条规定，限制从业属于法定行政处罚种类；根据《中国银保监会行政处罚办法》第3条第11项，禁止从事银行业工作或者禁止进入保险业属于行政处罚种类之一。由此可见，取消任职资格、禁止任职资格申请、禁止从事相关行业作为限制从业的不同形式，均属于针对个人作出的行政处罚。

以银行业相关行政处罚为示例，因违反审慎经营规则，苏州监管分局对时任某银行党委委员、行长助理作出取消其银行业董事、高管人员任职资格终身的行政处罚。主要处罚依据为《商业银行法》第89条、《银行业监督法》第48条第3款规定的“双罚”制度，即特定情形下既处罚银行业金融机构，也对负责直接负责的个人采取取消任职资格、禁止从事银行业工作的处罚措施。

因此，银行业金融机构应当基于对拟任人的充分审查谨慎提交任职资格申请，而申请董事和高级管理人员资格的拟任人尤其应当按照《银行业监督法》第21条、第48条等要求严格遵守审慎经营规则，避免产生任职资格被取消、任职资格申请被禁止等持续性法律责任。

3.严禁未经任职资格核准而实际履职

根据《银行业监督法》第46条第1款、第48条及《任职资格办法》第47条，严禁银行业金融机构未经任职资格审查而任命董事、高管人员，违反者同样对金融机构和个人实行“双罚”。2024年5月31日，青海监管局公开行政处罚一则信息，基于行长未经任职资格核准实际履职的主要违法违规事实，依据上述条款对某银行处以罚款25万元，并对该行长给予警告。如本文所述，任职资格许可事项的撤销和撤回不直接产生银行业金融机构的法律责任。但相关从业人员未经许可而实际履职属于为银行业金融机构设定的红线，一旦触碰即会为机构和相关主体招致严厉的行政处罚；构成犯罪的，依法被追究刑事责任。

金融监管总局2024年年中工作会议对下半年工作进行了部署，将继续坚决落实强监管严监管要求。银行董事、高管人员是银行业金融机构战略决策和运营的关键驱动力，其专业技能和个人素质对其任职机构的风险控制和合规运营具有深远的影响。监管机构严格把控准入关口，有助于银行业作为国家金融机构重要组成部分的健康发展，也起到积极维护金融市场秩序的作用。

作为监管对象，银行业金融机构既应从源头上加强对拟任人的事前审核，也应及时落实监管机构审核任职资格后提出的监管意见。本文从近期银行董事、高管人员任职资格的监管背景切入，基于对任职资格行政许可撤销和撤回制度适用法律的梳理，以及对监管机构制度适用情况的研究，对银行业金融机构、董事及高管人员提出四项合规建议，旨在促进银行业金融机构依法合规地开展经营活动，逐步提升内控管理水平，推动中央金融工作会议精神的深入贯彻落实，做好金融业“五篇大文章”。

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