2018年4月3日，工业和信息化部、公安部和交通运输部联合印发了《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》（以下简称“管理规范”）通知，并于2018年5月1日开始施行，成为规范我国自动驾驶路测的首份部门规章。而在此之前，2017年12月18日，北京出台了国内首个自动驾驶路测规定。2018年3月1日，上海正式发放了全国首批智能网联汽车开放道路测试号牌。紧随上海之后，重庆、深圳也相继推出了各自的自动驾驶路测规定或自动驾驶路测规定征求意见稿。因此，管理规范的出台可以说是水到渠成，众望所归。管理规范的出台也标志着我国自动驾驶全面进入路测阶段，为我国自动驾驶商用化发展提供助力。
　　管理规范共分六章二十九条，囊括了总则、测试主体、测试驾驶人及测试车辆、测试申请及审核、测试管理、交通违法和事故处理、附则等内容。具体来说，管理规范规定了以下内容：
　　一、定义与分级
　　管理规范将自动驾驶汽车称为智能网联汽车，即指搭载先进的车载传感器、控制器、执行器等装置，并融合现代通信与网络技术，实现车与X（人、车、路、云端等）智能信息交换、共享，具备复杂环境感知、智能决策、协同控制等功能，可实现安全、高效、舒适、节能行驶，并最终可实现替代人来操作的新一代汽车。鉴于相较智能网联汽车而言，自动驾驶汽车的称谓更为公众熟知，因此本文中仍称为自动驾驶汽车。
　　在自动驾驶等级水平分级上，管理规范摒弃了国际自动机工程师学会（SAE International）将自动驾驶等级水平划分为5级的做法，以“系统完成所有驾驶操作”为中心，依照人工介入程度的不同，从低到高分为3级，即有条件自动驾驶、高度自动驾驶和完全自动驾驶。
　　有条件自动驾驶是指系统完成所有驾驶操作，根据系统请求，驾驶人需要提供适当的干预。相当于SAE3级水平。
　　高度自动驾驶是指系统完成所有驾驶操作，特定环境下系统会向驾驶人提出响应请求，驾驶人可以对系统请求不进行响应。相当于SAE4级水平。
　　完全自动驾驶是指系统可以完成驾驶人能够完成的所有道路环境下的操作，不需要驾驶人介入。相当于SAE5级水平。
　　因此，我国管理规范对于自动驾驶水平起点要求较高。
　　二、主管部门
　　根据管理规范规定，工业和信息化部、公安部、交通运输部负责主管全国自动驾驶汽车路测工作。在地方上，一般由地方经济信息委、公安局、交通委组成联席工作小组或推进工作小组，作为负责各地自动驾驶测试的管理机构。比如上海市，是由上海市经济信息化委，上海市公安局以及上海市交通委组成的上海市智能网联汽车道路测试推进工作小组，负责审核上海市自动驾驶汽车路测申请、颁布测试通知书和临时行驶车号牌，组织开展道路测试检查及测试车辆和道路的相关评估工作等。北京市则由北京市交通委牵头，与北京市公安交管局、北京市经济信息化委共同成立的北京市自动驾驶测试管理联席工作小组，作为北京市自动驾驶测试管理机构。重庆市、长春市自动驾驶路测主管机构的组成也基本如此。
　　三、测试主体
　　管理规范规定的测试主体是指申请自动驾驶汽车道路测试，组织测试并为测试活动承担责任的单位。具体来说，测试主体应符合下列条件：（一）在中华人民共和国境内登记注册的独立法人单位；（二）具备汽车及零部件制造、技术研发或试验检测等智能网联汽车相关业务能力；（三）对智能网联汽车测试时可能造成的人身和财产损失，具备足够的民事赔偿能力；（四）具有智能网联汽车自动驾驶功能测试评价规程；（五）具备对测试车辆进行实时远程监控的能力；（六）具备对测试车辆事件进行记录、分析和重现的能力；（七）法律、法规规章规定的其他条件。
　　对比此前已经推出的北京、上海等地的自动驾驶路测规定，管理规范不再强调测试主体必须接受第三方监管，但是仍然要求申请测试的主体必须是中国企业法人，不接受外国企业法人或自然人提出的测试申请。目前已推出自动驾驶路测规定的省、市中，只有重庆市允许外国企业法人作为测试主体申请在自动驾驶路测。
　　四、测试驾驶人
　　测试驾驶人是指经测试主体授权，负责测试并在出现紧急情况时对测试车辆实施应急措施的驾驶人。管理规范要求测试驾驶人必须与测试主体签订有劳动合同或劳务合同；取得相应准驾车型驾驶证并具有3年以上驾驶经历，最近连续3个记分周期无满分记录；最近1年内无超速50%以上、违反交通信号灯通行等严重交通违法行为记录；无酒驾或醉酒驾驶记录，无服用国家管制的精神药品或者麻醉药品记录；无致人死亡或者重伤的交通事故责任记录；掌握自动驾驶测试操作方法，具备紧急状态下应急处置能力等。
　　此前已颁布的地方自动驾驶路测规范对于测试驾驶人是否应与测试主体具有劳动关系规定不一，此次管理规范明确要求了测试驾驶人需与测试主体具有劳动合同或劳务合同关系，这不仅有利于测试主体加强对测试驾驶人的培训、管理，同时也有利于自动驾驶汽车在路测过程中发生道路交通事故后的追责及赔偿。但是，与此前北京市、上海市的自动驾驶路测规范中要求测试驾驶人需具有50个小时的自动驾驶系统操作经验不同，管理规范对于测试驾驶人须具有多少时长的自动驾驶系统操作经验未做要求。我们理解管理规范不是对测试驾驶人的自动驾驶系统操作经验无要求，而是将测试驾驶人需具备的操作自动驾驶系统的具体时长要求授予给地方主管部门在其实施细则中决定。
　　五、测试车辆
　　管理规范规定的测试车辆是指申请用于道路测试的智能网联汽车，包括乘用车、商用车辆，不包括低速汽车、摩托车。并要求测试车辆须未办理过机动车注册登记；满足除耐久性以外的强制性检验项目要求，对因实现自动驾驶功能而无法满足强制性检验要求的个别项目，测试主体需证明其未降低车辆安全性能；能够实现人工操作和自动驾驶模式转换，以保证测试驾驶人在车辆出现故障或紧急情况下可以迅速接管车辆；具备车辆状态记录、存储及在线监控功能，能够实时回传相关车辆信息，并自动记录和储存车辆事故或失效状况发生前至少90秒的数据，数据存储时间不少于3年；在路测前必须在封闭道路、场地等进行充分的实车测试；车辆自动驾驶功能应经国家或省市认可的从事汽车相关业务的第三方检测机构进行检测验证。
　　根据上述规定，申请测试的车辆必须是未办理机动车注册登记的新车，并且应具有人工驾驶和自动驾驶两种模式，可以在两种模式之间自由切换。同时测试车辆必须加装在线监控装置，能够实时监控和回传测试车辆信息，并具有自动记录和储存车辆事故或失效状况前至少90秒数据的自动驾驶数据记录装置。需要注意的是，根据北京、上海、重庆、长春等地的地方规范，自动驾驶监控装置需由第三方授权机构负责安装，而自动驾驶数据记录装置则由测试主体负责安装。
　　六、测试申请流程
　　管理规范规定，测试申请由测试主体向拟开展测试路段所在地的省、市级政府相关主管部门提出，申请材料应当包括：测试主体、测试驾驶人和测试车辆的基本情况、机动车整车出厂合格证、自动驾驶功能说明及其未降低车辆安全性能的证明、机动车安全技术检验合格证明；测试主体在封闭道路、场地等特定区域进行实车测试的证明材料；制动驾驶功能委托检验报告；测试方案；交通事故责任强制险凭证，以及每车不低于500万元人民币的交通事故责任保险凭证或不少于500万元人民币的自动驾驶道路测试事故赔偿保函。
　　省、市级政府相关主管部门受理测试申请并审核通过后，为测试车辆逐一出具智能网联汽车道路测试通知书，并定期报工信部、公安部和交通运输部备案并向社会公布。
　　在具体申请过程中，测试主体需先向省、市级智能网联汽车道路测试联席小组（或推进工作小组）授权的第三方机构提出测试申请，由第三方机构出具初审意见，并上报省、市级智能网联汽车道路测试联席小组（或推进工作小组）。然后由联席小组（或推进工作小组）组织召开专家组评审会进行论证，并根据专家组意见进行审核。联席小组（或推进工作小组）向审核通过的测试主体发放测试通知书。比如，上海市智能网联汽车道路测试推进工作小组委托的第三方机构是上海市制造业创新中心（智能网联汽车）。因此，测试主体如果在上海市申请自动驾驶路测，应向上海市制造业创新中心（智能网联汽车）提出测试申请，并由该中心出具初审意见，上报给上海市智能网联汽车道路测试推进工作小组。由上海市智能网联汽车道路测试推进工作小组组织专家组进行论证审核，审核通过后，由上海市智能网联汽车道路测试推进工作小组向通过审核的测试主体颁发智能网联汽车道路测试通知书。
　　需要注意的是，智能网联汽车道路测试通知书一车一证，并注明测试主体、车辆识别代号、测试驾驶人姓名和身份证号、测试时间、测试路段等信息，测试时间原则上不超过18个月。到期后需重新申请。目前上海市已经向三家车企发出了5张智能网联汽车道路测试通知书，分别是上汽集团2张、蔚来汽车1张以及宝马汽车2张。
　　七、专门路段、专用号牌和专用标识
　　管理规范要求省、市级政府相关主管部门应在辖区内道路选择若干典型路段用于智能网联汽车道路测试，测试路段应向社会公布。目前上海市的测试路段在嘉定区博园路及北安德路，长度共计5.6公里。
　　管理规范规定，测试车辆只有在规定的测试路段，才可以使用自动驾驶模式行使。一旦驶出测试路段，应使用人工操作模式行驶。
　　管理规范还要求，测试车辆必须取得临时行驶车号牌，否则不得上路行驶。临时行驶车号牌凭智能网联汽车道路测试通知书及《机动车登记规定》所要求的证明、凭证发放，一车一号，不得互换。并且临时行驶车号牌的有效期不能超过测试通知书载明的测试时间，也就是说临时行驶车号牌的有效期原则上不超过18个月。测试期间届满后，这些车号牌须交还主管部门。
　　值得注意的是，领取临时车号牌的测试车辆只能在发放地主管机关开放的路测道路上进行路测，不能跨省、市使用。若测试车辆申请跨省、市路测的，必须在对应省、市分别提出路测申请，并取得相应省、市主管机关颁发的测试通知书，申领相应的临时车号牌后，方可在不同省、市的路测道路上进行路测。除非该省、市的自动驾驶路测实施细则中准许外省、市核准的测试车辆在本省、市开放的路测道路上路测。并且测试车辆从一个测试道路转往另一个测试道路，或从停车点转往测试道路期间，必须采用人工驾驶模式行驶，而不能采用自动驾驶模式。
　　此外，管理规范要求，对于测试车辆车身应以醒目的颜色标示“自动驾驶测试”字样，提醒周边车辆注意。
　　因此，自动驾驶车辆目前必须在地方主管机关划定的专门路测道路上方可使用自动驾驶模式行驶，并须悬挂专用临时号牌，使用专用标识。像此前我国某著名网络公司老总乘坐自动驾驶汽车驶入北京五环道路的行为目前仍然是不被允许的。
　　八、报告制度
　　管理规范规定了测试主体应履行以下两种报告义务：
　　（一）定期报告义务
　　管理规范要求测试主体应每6个月向出具测试通知书的省、市级政府相关主管部门提交阶段性测试报告，并在测试结束后1个月内提交测试总结报告。省、市级政府相关主管部门于每年6月、12月向工业和信息化部、公安部和交通运输部报告辖区内智能网联汽车道路测试情况。
　　从北京、上海、长春等地的地方规范看，均要求测试主体须每月向第三方授权机构提交上月的《自动驾驶测试脱离自动驾驶功能报告》，而非管理规范要求的每6个月上报一次。我们理解，测试主体须同时满足管理规范及地方规范的报告要求，即每月向地方主管部门或其委托机构上报上月的脱离报告，每6个月上报该段时期的汇总报告，报告内容包括但不限于自动驾驶脱离事故、未造成重大后果的车辆失控事故、违反道路交通安全法律法规事故等。
　　（二）突发报告义务
　　管理规范规定，测试车辆在道路测试期间一旦发生人员重伤、死亡或车辆损毁，测试主体须于24小时内上报省级地方主管部门。省级地方主管部门之后需在3个工作日内上报工信部、公安部和交通运输部。测试主体应在事故责任认定后的5个工作日内上报省、市级地方主管部门。省、市级地方主管部门之后应于5个工作日内上报工信部、公安部和交通运输部监管部门。
　　突发报告主要针对测试车辆突发的重大道路交通事故，测试主体应立即上报。
　　九、道路交通事故责任认定
　　管理规范规定，测试车辆在测试期间发生交通事故的，应当根据道路交通安全法律法规认定当事人的责任，并依照有关法律法规及司法解释确定损害赔偿责任。根据上述规定，自动驾驶车辆即使在自动驾驶模式下发生道路交通事故，仍视为人工驾驶，适用现行道路交通责任归责原则，即在双车事故中采用过错责任归责原则，在单车事故中在交强险范围内采用无过错责任，在交强险范围外采用过错推定责任的归责原则。
　　十、问题探析
　　总的来说，管理规范吸收总结了此前已经发布的北京、上海、重庆等地的自动驾驶路测规范中的部分条款，以及国外自动驾驶路测法规的立法经验，比如专用号牌、专用标识、专门路段，以及定期报告、突发报告等。同时更瞩意高远、高屋建瓴，既为今后各省、市级相关主管部门制订自己的自动驾驶路测规范指明了方向，比如在管理规范出台后颁发自动驾驶路测规范的长春市就基本沿袭了管理规范的规定，同时也为各省、市级相关主管部门制订当地的自动驾驶路测规范留出了一定余地。但是管理规范仍存在以下问题：
　　（一）管理规范与地方规范一致性问题。由于管理规范的出台滞后于北京、上海、重庆等地的地方规范，因此管理规范的规定与北京、上海、重庆等地的地方规范存在一定差异。比如，重庆市允许符合条件的外国企业法人在重庆市辖区范围内申请路测。上海市则对测试驾驶人是否必须是测试主体的员工或雇员未作规定。另外，根据管理规范规定，各省、市级政府相关主管部门可以根据当地实际情况，依据本规范制定细则，具体组织开展智能网联汽车道路测试工作。因此，在管理规范出台后颁布的地方规范也可能与管理规范存在差异。测试主体在申请自动驾驶路测时，还需符合申请地所在省、市级政府相关主管部门出台的相关地方规范。
　　（二）测试主体开展跨省、市自动驾驶路测需向相关省、市分别提出路测申请，并取得批准。管理规范规定，已申领临时行驶车号牌的测试车辆，如需在其他省、市进行测试，测试主体还应申请相应省、市的测试通知书，并重新申领临时行驶车号牌。因此，同一测试主体如需在不同省、市申请自动驾驶路测的，原则上需向相应的省、市分别提出申请，并取得相应的省、市核发的测试通知书，并重新申领临时行驶车号牌。
　　当然，管理规范也留了一个口子，规定了若地方相关主管部门准许其他省、市核发的测试通知书、临时行驶车号牌在本行政区域指定道路测试的，则测试主体在该省、市开展路测时无需再另行申请测试通知书、临时行驶车号牌。但是我们注意到在管理规范出台后颁布的长春市自动驾驶路测规范中，并未规定准许其他省、市核发的测试通知书、临时行驶车号牌在本行政区域指定道路测试。因此测试主体即使在上海市或北京市取得了测试通知书，在长春市开展路测时仍需重新申请测试通知书，并重新申领临时行驶车号牌。
　　我国幅员广阔，不同区域的天气气候、道路状况、驾驶习惯等均存在较大差异，测试主体若想采集获取更多的自动驾驶道路行驶数据，必须在更多区域内开展自动驾驶路测。而管理规范的上述分地申请规定显然会阻碍测试主体扩大路测区域范围。当然，如果考虑到目前我国自动驾驶路测尚处于初级阶段，并且各地满足自动驾驶条件的道路设施建设水平不一，由各地主管机关负责受理和审核各自辖区的路测申请似乎也体现了管理规范立法者的谨慎之意。
　　（三）每车500万元人民币交通事故责任保险凭证或自动驾驶道路测试事故赔偿保函的适用条件不明。管理规范规定，测试主体在提出测试申请时，申请材料中必须包含每车不低于500万元人民币的交通事故责任保险凭证或不少于500万元人民币的自动驾驶道路测试事故赔偿保函。该规定吸取了美国《联邦自动驾驶汽车政策》关于申请主体应通过不低于500万美元的保险、保证书等方式证明汽车制造商和其他机构有能力在测试车辆导致人身伤害或财产损失的情况下执行相关判决的立法经验[1]。但是，无论是管理规范还是北京市、上海市的自动驾驶路测规定中都没有明确在何等情况和条件下可以提取上述保函，或者获得上述保险理赔，使得该规定流于形式，更像是对测试主体的资信证明要求。
　　（四）在道路交通事故责任认定中仍将自动驾驶视为人工驾驶。管理规范规定，测试车辆在测试期间发生交通事故的，应当根据道路交通安全法律法规认定当事人的责任，并依照有关法律法规及司法解释确定损害赔偿责任。上述规定实质是在道路交通事故责任认定时仍将自动驾驶视为人工驾驶，将测试驾驶员视为承担道路交通事故责任的主体。严格而言，自动驾驶有别于人工驾驶。在自动驾驶模式下，发生道路交通事故的责任应判定为机器故障。由于机器故障造成人身伤害或财产损害事故时，应适用《产品质量法》，在归责原则上适用无过错责任原则，在举证责任上应适用举证责任倒置[2]。
 

　　由于管理规范要求测试驾驶人在测试车辆在“自动驾驶”模式运行时，必须始终监控车辆运行状态及周围环境并做随时接管的准备。因此，表面上看将承担测试车辆道路交通事故的责任主体认定为测试驾驶员似乎也有一定道理。但从长远来看，这不仅丧失了自动驾驶的意义，同时也不利于其他道路交通主体的利益保护。随着将来我国开放自动驾驶路测道路的增多，开放自动驾驶路测范围的扩大，核准自动驾驶测试车辆的增加，自动驾驶汽车与其他道路交通主体，比如行人、其他机动车车主、驾驶员的矛盾将进一步凸显。管理规范的上述规定将会受到挑战。但是我们应当相信法律最终会在技术发展与个人利益保护，以及不同道路交通主体的利益之间寻求到平衡。

1、《他山之石，可以攻玉——美国<联邦自动驾驶汽车政策>概述》，封锐、闵娜娜著，威科先行法律信息库，发布时间2016.10.28。
2、《无人驾驶汽车法律责任研究》，陈峰、朱艳著，上海律协微信公众平台，发表时间2017.12.7。

　　本文首发于上海律协