海事事故发生后，往往会涉及油污清除、残骸打捞等工作。而在相关责任人不履行或怠于履行义务时，海事局会依法采取行政强制措施，通过行政代履行指定第三人来从事相关油污清除、残骸打捞工作。由此产生的第三人费用承担问题在实践中经常会引起争议。究竟海事行政代履行的费用索赔与承担主体，具体的求偿路径与请求权基础为何，本文尝试对此问题进行分析。 
　　一、海事行政代履行适用条件与程序
　　行政代履行属于《行政强制法》所规定的行政强制执行的一种，指义务人不履行具体行政行为确定的义务，而该义务可由他人代为履行时，行政机关自行或者委托第三人履行，并由义务人承担费用的行政强制执行方式。
具体规定在《行政强制法》第五十条：行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
　　同时，《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》第十七条规定，海事管理机构依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害水上交通安全、造成水域污染或者破坏自然资源的，海事管理机构可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
 

　　由上述规定可见，行政代履行只适用于危害交通安全、造成环境污染、破坏自然资源三种情形。对于海事局所主导的涉及清污与打捞工作的行政代履行，对确定履行义务主体的法律依据归纳如下：

　　二、海事行政代履行费用追偿的路径与请求权基础
　　当第三人采取代履行时，是对当事人义务的委托而非是行政权力的转让。所以，这种方式下海事管理机构与义务人之间的行政法律关系没有变化，而第三人与义务人之间的法律关系及代履行产生费用的性质却很值得探讨。受海事局委派的第三人在完成相关打捞和清污工作后，经常会面临着向谁主张费用的问题。实践中对代履行费用追偿的路径与请求权基础有着多种观点，以下笔者将结合相关案例进行分析探讨。
　　路径一 代履行第三人向履行义务人提起民事诉讼 
　　这是实践中最常见也是争议最多的一种追偿路径，依据民法理论，在此路径下存在合同、侵权、无因管理和不当得利四项请求权基础。下面将分别进行探讨。
　　请求权基础一：合同之债
　　如果实施代履行的第三人与义务人之间签署了代履行合同，那么双方之间具有合同关系，其法律关系应为民事法律关系，由此产生的费用应具有民事的给付义务。但考虑到海事行政代履行适用的前提是义务人怠于履行其法定义务，且情况较为紧急，不得不由海事局委托第三人履行。义务人此时往往是处于隐匿或失踪的状态，结果往往是实施代履行的第三人与义务人之间未签署合同，由海事局直接委托第三人进行打捞。此种情况下，因为没有合同关系，所以第三人与义务人之间并无明确的直接法律关系，因此第三人很难以合同之债作为请求权基础，实践中法院也不会支持这种观点。同时，第三人也很难依据义务人行为推定具有订立合同意愿，从而主张成立事实合同。
　　请求权基础二：侵权之债
　　侵权关系的成立需要满足侵权行为同损害事实具有因果关系。而海事事故的发生同第三人损失并不具有必然的直接因果关系，第三人从事代履行工作的动因是接受海事局的指派，而非海事事故所必然会导致，因此理论上无法成立侵权之诉由。
　　请求权基础三：无因管理
　　从法定的无因管理概念来看，成立无因管理需要满足三个条件：1.管理人没有法定或约定的义务；2.为避免他人损失；3.主动管理。从无因管理的成立要件来看，这是第三人最为可能依据的一种请求权基础。
这一观点也曾有法院判决支持，如广州海事法院（2002）广海法初字第106号，认为清污单位构成无因管理：“海隆公司虽是应深圳海事局的要求，参与打捞和清污工作，但其并没有进行打捞和清污的法定或约定的义务。海隆公司参与打捞沉船和落海集装箱以及清除沉船造成的油污等工作不仅免除或减轻捞和清污的行政义务，而且使石龙公司避免或减轻了因不及时打捞和清污可能承担的侵权和清污的行为构成无因管理，其有权要求石龙公司支付打捞和清污所产生的费用。”
　　事实上这一观点有值得商榷之处，在第三人受海事局委托从事打捞和清污工作的情况下，并不满足第三人主动管理这一要件，不能构成无因管理。实际上也不会有第三人在未经海事局委托的情况下主动进行打捞和清污工作。因此以无因管理作为请求权基础实践中也存在困境。
　　请求权基础四：不当得利
　　根据法律规定，成立不当得利需满足1. 一方获利；2.一方受损；3.获利和受损有因果关系；4.获利没有合法根据。关键点在于获利和受损是否存在必然的因果关系。义务人应当履行的义务由第三人代为履行本质上应属获利，但义务人未向第三人支付费用不意味着第三人必然受损。第三人实际上是受海事局委托进行清污和打捞工作，可以向海事局主张费用，之后再由海事局向义务人追偿。因此义务人的获利并不会导致第三人必然受损，因此无法成立不当得利。
　　路径二：海事局向义务人提起民事诉讼
　　也有一种路径是海事局作为原告直接向义务人提起民事诉讼，要求义务人承担清污与打捞费用。《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》（法发〔2005〕26号）也明确“国家海事行政主管部门或其他企事业单位为防止或减轻油污损害而支出的费用，包括清污费用，可直接向油污责任人提起诉讼。”似乎也肯定了海事局有权向油污责任人起诉。
　　宁波海事法院(2009)甬海法事初字第31号判决就支持了宁波海事局的诉请，认为“原告在被告不积极采取有效措施的情况，依法组织实施了清污和打捞的行为，是合理合法的，因此而产生的费用，应由被告承担。由于原告组织的参与清污的船舶及人员较多，故让所有参与人员及单位向被告主张权利，势必增加诉讼成本，浪费社会资源，现原告作为主管单位和组织者代位行使权利，亦合理合法，也可以减少讼累，故原告要求被告支付因“NOBEL”轮碰撞沉没事故引起的清污和清障费用的诉请有理，本院予以支持。”
　　值得注意的是，《纪要》（2005年）和本案判决出台之时（2009年），《行政强制法》尚未出台（2011年），而海事局委托专业公司打捞和清污是行政代履行，属于《行政强制法》第四章规定的行政机关强制执行措施。中国海事局下发的《海事行政强制实施程序规定》第三章“海事行政强制执行实施程序”中也专节规定了“代履行”的程序，并要求海事执法人员在实施海事行政强制措施前制作《海事行政强制措施决定书》。这说明，代履行的行为性质是行政机关作出的具体行政行为，义务人可以通过提起行政复议或行政诉讼途径进行救济。
　　由此可见，海事局和义务人之间的关系是行政法律关系。以笔者通过网络查询到沧州海事局在《中国水运报》公开的一份《海事行政强制代履行决定书》为例，其内容开篇即明确“根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第五十条、第五十一条 的规定，现决定实施海事行政强制执行（代履行）。代履行的费用全部由你单位承担。”正文中明确了代履行的理由、代履行的方式（第三人代履行）、时间、标的、预算费用、代履行人名称、联系方式。结尾处说明“最后如不服本决定，你单位有权自收到本决定书之日起60日内依法向河北海事局申请行政复议，或者在6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。”
　　所以，代履行费用由义务人承担是海事局行政决定书所确定的内容，属于具体行政行为，当海事局在实施或委托实施打捞或清污后，完全应当也只能通过行政程序向行政相对人（义务人）追缴，这是义务人的行政义务。按照《行政强制法》第五十三条的规定，当事人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，行政机关可以向法院申请执行。从这个角度出发，在《行政强制法》出台后，海事局当民事原告来向行政相对人追偿也是不合适的，应当通过行政途径向法院申请执行。
　　路径三：第三人向海事局追偿
　　根据前述分析，理论上第三人受海事局委托实施了打捞或清污工作，双方之间构成了行政法律意义上的委托关系，第三人应当有权要求委托方支付费用。近期湖北高院在（2018）鄂民终664号民事裁定中就支持了这一观点。法院认为“宝山海事局应为行政强制行为的具体实施人，只不过将其具体实施行为委托晟敏公司代为履行。两者之间已构成行政法律意义上的委托和被委托关系。晟敏公司因所产生的费用有权依据相互之间的委托和被委托关系，要求委托单位支付。而委托单位在向晟敏公司支付相关费用以后，有权依据《中华人民共和国行政强制法》第五十一条第二款的规定，要求污染行为人具体承担。”
　　这一案例似乎为解决第三人代履行费用承担的问题提供了一个明确的路径，即代履行第三人可要求海事局先支付费用，之后海事局再根据《行政强制法》规定要求义务人具体承担。但是理想很丰满，现实却很残酷。实践中海事局因没有相关预算，根本没有可能先行支付费用，而且第三人也几乎不可能通过法律程序向海事局追偿。这里似乎陷入了一个困境，代履行第三人既不能直接向义务人及其保险人追偿，也无法实际从海事局追偿。那么似乎唯一的解决办法就是海事局从中主动协调义务人支付费用或者根据《行政强制法》申请法院强制执行。
　　三、其他可行的解决路径探讨
　　实际上受海事局委托参与清污工作的代履行第三人还可以考虑直接向油污损害赔偿基金直接索赔的路径。2012年7月1日起实施的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，标志着具有中国特色的船舶油污损害赔偿基金（下简称"油污基金"）正式建立。2015年6月18日，中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会在北京正式成立，标志中国船舶油污损害赔偿基金的赔偿、补偿工作进入可运行阶段。
　　一旦船舶发生油污事故，对油污受害人而言，首先由肇事船东及其油污保险人在责任限制内对他们进行赔偿；超过船东责任限制的损害，可依据《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，申请油污基金进行赔偿或者补偿。根据规定，对于因暂时无法认定船舶污染损害责任人或者肇事船舶所有人经法院判决不具备赔偿能力等情形时，索赔人可以申请基金先行赔付，但需要在提交索赔申请的时候签署并提供一份权利转让/授权委托同意书，授权基金在对索赔人赔偿或者补偿的金额范围内，可以代位行使其向相关船舶污染损害责任人请求赔偿的权利。今后一旦确定船舶污染损害责任人或发现肇事船舶所有人恢复赔偿能力的，基金可以要求相关责任人给予赔偿，赔偿金上交国库。
　　这里的问题在于，如果按照前述湖北高院观点，代履行第三人并无直接向义务人索赔的权利，如果基金在受理第三人索赔审查时以索赔人应当对义务人具有索赔权利为前提的话，那么上第三人的索赔很可能会被基金拒绝受理，因为基金无法获取向义务人的追偿权。
　　根据笔者在中国船舶油污损害赔偿基金官网上的查询，目前基金基金公布了五起理赔案件，其中三起案件涉及行政机关指派第三人代履行清污工作，在肇事船方无赔偿能力的情况下，第三人向基金提出索赔，结果均获得了基金的赔付。这表明在特定情况下，代履行第三人直接向油污基金索赔可以作为一个可行的路径。
　　需要注意的是，因为基金只适用于海洋环境油污损害的赔偿或者补偿，而内河水域不属于海域范围。因此发生在内河的船舶油污损害，代履行清污无法直接向基金索赔。
　　对于第三人从事残骸打捞的费用，可以借鉴于2017年2月11日起对我国生效的《2007年内罗毕国际船舶残骸清除公约》。《公约》规定了对残骸清除责任保险人或财务保证人的直接诉讼制度，即有权索赔残骸确定、标记和清除费用的主体对残骸清除责任保险人或财务保证人具有直接的损害赔偿请求权。《公约》第12条第10款规定，根据《公约》产生的任何费用的索赔，可向为船舶所有人承保残骸清除责任的保险人或提供财务保证的其他人直接提出。保险人或财务保证人可以援引船舶所有人有权援引的免责事由和赔偿责任限制。这也可以作为第三人费用追偿的一种可行路径。
　　但《公约》目前对我国仅适用于我国专属经济区，而不适用于我国内水和领海，故适用范围相当有限，因为需要进行清除或者能够清除的残骸往往位于内水或领海。对于内水或领海内从事残骸清除的代履行第三人仍会面临前述费用追偿的困境。这一问题只能留待未来我国将《公约》的适用范围扩大到内水和领海，或者单独制定相关的机制来解决。