与反垄断法相关的行政诉讼可以分为几个类别，包括对于政府机构滥用行政权力而提起的行政诉讼（如斯维尔公司诉广东省教育厅案件），不服反垄断执法机构处罚决定而直接向法院提起的行政诉讼，以及不服政府部门对有关反垄断案件行政复议决定的行政诉讼。后两个类别可以统称为挑战反垄断行政处罚决定的案件，也是本文所主要阐述的行政诉讼案件。在《中华人民共和国反垄断法》实施的十年间，我国反垄断执法机构总计做出逾百起处罚决定，而经公开渠道检索，其中挑战反垄断行政处罚决定的案件仅有五起。本文将就此列诉讼的内容和意义进行简要分析。

一、案件简述

2014年至2018年，五起反垄断行政处罚决定中的企业因不服处罚决定向法院提起行政诉讼（详见下表）。

在此列行政诉讼中，法院的终审判决无一例外均支持了执法机构的行政处罚决定，驳回了原告诉讼请求。通过分析法院的判决理由可以发现，在大部分案件中，法院同执法机构持有相同观点，审理法院延续着法院以往的思路对行为违法性进行认定，并对已有的认定方式进行了进一步补充和完善，而在某些案件中，法院通常的审查思路同执法机构相左，但审理法院却在判决中协调不同观点，对执法机构的行政处罚决定进行合理化。此外，在全部的案件中，审理法院从未认定执法机构存在任何实体法、程序法上的错误。该审理结果一定程度上体现了审理法院避免同执法机构已做出行政处罚决定相冲突的倾向，对此问题，下文将结合具体案件进行详细阐述。

二、法院审理意见

在上述行政诉讼中，原被告双方大多以涉案违法垄断行为的认定为主要争议点。在判决书中，审理法院结合原被告主张，对违法垄断行为的认定进行了详细的阐述和分析，其直观地体现了法院对特定违法行为的审理思路，也表明了法院同执法机构在特定观点上的异同。以下就判决涉及的部分违法行为认定进行简要分析。

（一） 协同行为

依照《反垄断法》第十三条，具有竞争关系的经营者禁止达成垄断协议。随着企业反垄断法律意识的提高、执法机构行政能力的增强，赤裸裸的垄断协议逐渐减少，协同行为渐渐成为新的执法重点。在上述行政诉讼中，法院对于如何认定协同行为做了详细阐述，其观点同执法机构核心观点一致。

在安徽省密码器案行政诉讼案件中，海基业公司以未与竞争者达成垄断协议为由提起诉讼，执法机构则主张海基业公司系通过协同行为实施垄断协议。审理法院认同了执法机构的意见，其中，二审法院就如何认定协同行为列举了五项考虑因素，即(i)主体适格性、(ii)经营行为一致性、(iii)意思联络或者信息交流、(iv)合理解释、(v)行业市场情况，从行为和后果两个角度对是否构成协同行为进行分析。二审法院综合分析后认定，海基业公司同第三人作为竞争者，通过会议、协商、签订合同等，确定了支付密码器统一销售价格，并对安徽省二十家银行业金融机构支付密码器销售市场进行分配，构成一致性行为，损害了市场竞争，并无合理解释，构成违法的协同行为。二审法院据此维持原判，驳回原告上诉。

审理法院对于协同行为的认定沿袭了既往判决中法院对协同行为认定的基本思想[3]，相较执法机构的行政处罚决定，其分析着眼点基本一致。这表明，对于协同行为的认定，法院同执法机构核心观点不存在显著分歧。

（二） 纵向垄断协议

纵向垄断协议因其对竞争影响的两面性，对于其违法性如何认定，我国的行政执法机构与法院（民事诉讼）存在着不同的认定标准。在上述行政案件中，审理法院却未沿用法院既往案例中的审理标准，反而承认并维护了执法机构认定标准的合理性。

分析法院及执法机构的既往判决、决定可以看出，行政执法机构自2013年的白酒案至2016年的美敦力案，均未以“排除、限制竞争的效果”作为纵向垄断行为构成要件，因此，一般认为行政机构对纵向垄断适用本身违法原则，而在民事诉讼中，以锐邦涌和诉强生案为代表的司法判决均详细分析了纵向垄断协议的排除、限制竞争效果，并以此作为违法行为的必备构成要素，因此一般认为法院对纵向垄断行为适用合理分析原则。

而在此次海南裕泰行政诉讼案中，虽然一审法院沿袭了锐邦涌和诉强生案中上海市高级人民法院的合理分析原则，并以此认定涉案协议不构成纵向垄断协议并撤销了海南省物价局的处罚决定，但二审法院推翻了一审法院的判决，支持了执法机构所适用的本身违法原则。二审法院认为，就行政执法而言，由于《反垄断法》第十四条直接明令禁止固定转售价格的行为，因此纵向垄断协议并不以“排除、限制竞争的效果”为构成要件，并且《反垄断法》“明文赋予了国务院反垄断执法机构认定其他垄断协议的权力，表明在反垄断这一特殊领域中，反垄断执法机构在认定垄断协议上拥有一定的自由裁量权。”二审法院基于此认定执法机构在对纵向垄断协议进行处罚时，无需以竞争损害后果为违法行为构成要件，并据此撤销了一审判决，支持了海南省物价局的行政处罚决定。

二审法院的判决对于理解法院对执法机构决定的态度有着重大意义。本案表明，法院在审查行政处罚决定时，不必然会以法院通常审理思维来对行政机构处罚决定的合理性进行判断，法院认可行政机构的自由裁量权，并承认在司法、执法两个不同的环境下，同一违法行为的认定适用不同标准。

（三） 合理性抗辩

1. 主观意愿

企业面对行政处罚决定时，多以不存在垄断的主观意愿为由进行抗辩，而上述挑战处罚决定的行政诉讼案例表明，无论法院或执法机构，均是从行为的客观影响来对行为违法性进行界定，而无论企业在行为时是否有违法反垄断法律规定的主观意愿。

在山东省会计师事务所行政诉讼案中，涉案会计师事务所主张其实施业务收入统筹行为是为了打击开具虚假发票、低价争揽业务等不正当执业行为。对此，法院与执法机构采取一致态度，均是从涉案行为对市场竞争的实质影响对行为是否违法进行认定。其中，二审法院在判决中表示涉案会计师事务所“共同签订的《业务收入统筹及分配方案》虽其本意是为解决行业自律，但是实质上却将……相关业务收入进行整合并按市场份额等指标重新划分。该行为使得……具有竞争关系的经营者将原属各自独立的经营成果重新分配，无法实现行业内公平竞争的最终目的，同时也使得其他经营者不能通过公平竞争进入市场或者扩大各自的市场份额”。因此，即使企业自认为从事特定行为确是存在一定合理理由，除满足《反垄断法》第十五条豁免规定之外，均不构成违法行为的合理抗辩。

2. 政府行为

政府或国资企业主导的垄断行为在实践中屡见不鲜，被处罚企业往往以其行为为政府等主导进行抗辩。从上述行政诉讼可见，虽然执法机构在案件调查时可能会单独对政府机构的违法行为进行追究，但无论法院或执法机构，均不以政府行为作为企业违法行为的合理抗辩。

在安徽省密码器行政诉讼案中，海基业公司提出，其横向垄断行为是由中国人民银行合肥中心支行组织实施，其与竞争者之间的意思联络也是通过人行合肥支行组织召开的相关会议进行，其后续行为并非其自发的主动行为而是受人行要求而进行，不构成违法垄断行为。但这一理由并未被安徽省工商局或国家工商总局接受，也未被审理行政诉讼的法院接受。其中二审法院表示，涉案企业“作为独立企业法人，理应遵守法律法规相关规定，依法开展经营活动”，并且虽然涉案企业曾与“人行合肥支行及安徽省多家银行业金融机构达成一致意见”，但“本院不认为上述行为是中标后响应银行方面统一要求的正常市场经营行为，亦无从看出涉案三家企业在上述过程中始终处于被动性地位”，因此未接受海基业公司抗辩。此外，二审法院在判决书结尾处写道，对于建设公平竞争的市场体系，“不仅需要有效的监管以充分发挥法治体系下市场的资源配置作用，亦离不开经营者以及行政机构和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等各方主体的积极参与和共同努力”，由此可见，二审法院对于涉案政府机构行为合法性可能存在一定质疑，但即使如此，二审法院也并未以此作为海基业公司违法垄断行为的合理抗辩理由。

因此，无论行政性垄断行为是否存在，只要经营者从事了《反垄断法》禁止的行为，就属于应受法律规制的违法行为，这一理念受到行政执法机构和法院的共同认可。

3. 受迫行为

企业常见的另一种抗辩为其所作违法行为并非出自其本意，而是受市场、同行的逼迫不得已而为。对此抗辩，法院和执法机构均持否定态度。

在西安机动车检测公司行政诉讼案件中，宏林公司表示其行为系受市场逼迫所致，是在其他竞争者均涨价后无耐之举，并曾有多次表示反对达成或实施垄断协议。法院认为该表述与行政机构所作调查笔录内容不符，未予以认可。

对于是否存在合法的市场影响行为，北京市第二中级人民法院在安徽省密码器案行政诉讼案件二审判决中指出，合法的市场行为包括平行行为、跟随行为：所谓平行行为，是指市场主体之间在没有任何沟通的前提下做出的相同或相似的市场行为；而跟随行为，是指市场主体根据竞争对手的市场行为，在特定竞争条件下为适应竞争环境的变化，后续采取的相同或者相似的策略性应对措施。北京市第二中级人民法院认为，此二种行为不宜纳入《反垄断法》范畴进行规制。对于如何区分此合法行为与违法垄断行为，应根据案件具体事实判断，而就举证责任而言，企业对于证明平行行为、跟随行为往往存在较大的难度。

综上，法院同执法机构对于违法垄断行为的认定存在高度一致性，而对于存在争议的问题，法院可能并不会仅仅因为与执法机构存在不同认定标准，而否认涉案行政处罚决定的合理性。

三、行政诉讼程序分析

挑战反垄断处罚决定的行政诉讼因牵涉甚广，企业需权衡考虑因素较多，在诉讼处理过程中，企业往往容易顾此失彼，从而导致其权利无法得到充分救济。结合上列行政诉讼案件，对于企业应予以格外关注的程序问题，此处谨列举一二并进行简要分析。

（一） 起诉期限

依据《行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”在受到行政处罚后，被处罚企业出于种种考量可能不会在第一时间提起行政诉讼，一旦超期，企业的权利将难以得到进一步救济。

在南京混凝土行政诉讼案中，被处罚企业因超过起诉期间，丧失由法院对行政处罚决定进行实体审查的机会。此案中，江苏省物价局于2013年12月23日作出决定，并于12月24日送达原告，依照行为发生时行政诉讼法规定，诉讼起诉期为三个月，因此原告须在2014年3月24日之前提起诉讼。但法院结合快递详情单、快递拦件人的证言、及快递公司网站上的跟踪记录等证据，认定原告寄出起诉材料的时间为2014年4月2日，因此裁定该案已超过了诉讼时效，并驳回原告起诉。

（二） 战略性安排诉讼程序

企业在受到行政机构的反垄断处罚决定后，可以通过先行政复议再诉讼的方式进行救济，也可以直接申请行政诉讼，相关企业可根据实际需要综合安排，最大程度维护自身合法权利。

就行政复议程序而言，根据《行政复议法》第十二条，申请人挑战政府部门的具体行政行为的，可以选择“向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《行政复议法》第九条规定提出行政复议申请的期限是“自知道该具体行政行为之日起六十日内”。若行政复议机构受理了复议申请，依据第三十一条，除法律法规另有规定外，一般应在“受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”。 

就行政复议诉讼而言，根据《行政诉讼法》第四十四条、第四十五条规定，除非法律法规规定行政复议是必须的前置程序，一般而言受行政处罚的对象可以选择直接向人民法院提起诉讼，或先申请复议，若对复议不服再提起诉讼，如选择后一程序，则必须在收到复议决定书之日起十五日内提起诉讼。并应注意，复议程序还有可能将改变后续行政诉讼的管辖法院：《行政诉讼法》第十八条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖；经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

山东省会计师事务所行政诉讼案是战略性安排行政程序、维护自身权利的典范。在受到反垄断行政处罚决定的23家会计师事务所中，有22家事务所挑战了该决定，并且选择了不同的救济渠道：第一种渠道中，有7家事务所立即就行政处罚决定向济南市历下区人民法院提起了行政诉讼，随后向济南市中级人民法院上诉；第二种渠道中，7家事务所首先向山东省人民政府提起行政复议，随后因不服行政处罚决定及复议决定向济南市历下区人民法院起诉，并随后上诉；第三种渠道中，8家事务所首先向国家工商总局提起行政复议，再向北京市西城区人民法院起诉，仅一家放弃上诉，其余7家随后上诉，并申请再审。涉案事务所通过战略性地申请复议和上诉，可谓穷尽了救济手段，最大程度地挑战了该处罚决定。

综上，企业在受到行政处罚决定后，既要严格把握时效要求，也要充分利用救济措施，掌握诉讼主动性。

四、总结

通过上诉五起案例分析可知，现阶段企业通过行政诉讼挑战反垄断行政处罚决定存在一定难度，这不仅在于法院同执法机构本身审理观点的一致性，也在于法院可能存在维护执法机构处罚决定合理化的倾向。并且，对于企业常见的抗辩理由，法院往往不会予以认可。但若以此就否认法院在行政处罚救济中的作用，则未免过于武断。目前，挑战反垄断行政处罚决定的诉讼案件仍较少，与日益活跃的执法案件相比差异悬殊，随着企业法律、维权意识的提高，社会执法监督力度的加强，未来将出现更多的挑战反垄断处罚的行政诉讼，充分发挥法院的司法审查作用。于此同时，企业应加强合规建设，避免因对行为认定存在误读而无意中实施违法垄断行为。如确实受到行政处罚，应合理安排诉讼策略，从而最大程度地救济企业合法权利。

[1]本案中，22家被罚企业均针对各自处罚决定单独提起诉讼。

[2]本案中，被罚企业针对不同执法机构采取了三种诉讼策略，向济南、北京两地法院提起诉讼，下文将对此进一步阐述。

[3]上海知识产权法院在（2015）沪知民初字第508号中指出“协同行为是经营者虽然没有达成协议，但相互间通过意思联络，共同实施的排除、限制竞争的协调、合作行为。”