以纽约湾、旧金山湾、东京湾为代表，“湾区经济”已成为带动全球经济发展的重要增长极和引领技术变革的领头羊。对于东京湾、纽约湾和旧金山湾这世界三大湾区的成功要素，经济界普遍认为离不开发达的国际交往网络、开放的经济结构、高效的资源配置能力、庞大的经济体量和强大的产业集群效应。“湾区经济”已被视为全球经济发展的重要增长极，作为湾区中的新军，粤港澳大湾区也开始成为世界经济版图中的一个亮点，还被视为除上述三大湾区以外未来全球经济的第四个增长极。粤港澳大湾区包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市（以下简称“珠三角九市”）。大湾区主要是为了贯彻“一国两制”方针，充分发挥粤港澳综合优势深化内地与港澳合作，进一步提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用。粤港澳大湾区地处我国沿海开发前沿，以泛珠三角区域为广阔发展腹地，在“一带一路”建设中具有重要地位。分析全球湾区经济成功的因素，主要是地理位置、配套的金融中心、制造业中心、人才支持。2019年2月18日出台《粤港澳大湾区发展规划纲要》特别指出，要建设人才高地，为外籍高层次人才在华工作、生活提供更多便利。支持珠三角九市借鉴港澳吸引国际高端人才的经验和做法，创造更具吸引力的引进人才环境，实行更积极、更开放、更有效的人才引进政策，加快建设粤港澳人才合作示范区。2019年3月14日财政部、税务总局出台《关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策》（以下简称“财税[2019]31号文”）。6月22日广东省财政厅、国家税务总局广东省税务局公布《关于贯彻落实粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》（以下简称“粤财税[2019]2号文”），细化财税[2019]31号文的执行标准。

一、财税[2019]31号文主要内容及分析

      财税[2019]31号文规定：“广东省、深圳市按内地与香港个人所得税税负差额，对在大湾区工作的境外（含港澳台）高端人才和紧缺人才给予补贴，该补贴免征个人所得税。在大湾区工作的境外高端人才和紧缺人才的认定和补贴办法，按照广东省、深圳市的有关规定执行。通知适用范围包括广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市和肇庆市等大湾区珠三角九市，通知自2019年1月1日起执行至2023年12月31日止。”

（一）高端人才和紧缺人才的认定

      粤财税[2019]2号文明确了财税[2019]31号文所规定的人才标准：（一）申报人应当具备以下基本条件：1.香港、澳门永久性居民，取得香港入境计划（优才、专业人士及企业家）的香港居民，台湾地区居民，外国国籍人士，或取得国外长期居留权的回国留学人员和海外华侨；2.在珠三角九市工作，且在此依法纳税；3.遵守法律法规、科研伦理和科研诚信。（二）同时，申报人应当符合下列条件之一：1.国家、省、市重大人才工程入选者，取得广东省“人才优粤卡”、外国人工作许可证（A类）或外国高端人才确认函的人才，以及国家、省、市认定的其他境外高层次人才；2.国家、省、市重大创新平台的科研团队成员，高等院校、科研机构、医院等相关机构中的科研技术团队成员，在我省重点发展产业、重点领域就业创业的技术技能骨干和优秀管理人才，以及珠三角九市认定的其他具有特殊专长的紧缺急需人才。高端人才和紧缺人才的具体认定标准和操作办法，由各市根据当地实际制定。

（二）香港与广东省之间的居民个人所得税比较

      财税[2019]31号文主要是针对在大湾区工作的工薪阶级，主要是以领取工资为主要收入来源。因此香港与广东省之间的居民个人所得税比较也是以领取工资为主要收入人群的税率、扣除项目来进行分析。

      在香港，个人所得税被称作薪俸税。计算薪俸税税款的方法有两种，一种叫“累进税率计算”，一种叫“标准税率计算”。简单来说，前者根据薪水不同而对照不同级别的税率进行计算，后者直接用固定税率计算。前者税率有2%、6%、10%、14%、17%五档，应课税入息实额=入息总额-扣除总额-免税额总额；后者税率为15%，应课税入息实额=入息总额-扣除总额（不能扣除免税额）。如果前者计算的税额高于后者计算的税额，纳税人只需要缴纳较低的税款。考虑到申请人申报的成本，粤财税[2019]2号明确15%的税负差额补贴标准，减少申请人审核难度，统一补贴标准，便于珠三角九市实际操作。

两地税率对比：

 

两地可扣除项目及其金额（按年计算）对比：

 

      在之后出台的粤财税[2019]2号文中扩大了已缴税额的种类，规定：“所称的已缴税额，是指下列所得按照《中华人民共和国个人所得税法》规定缴纳的个人所得税额：（一）工资、薪金所得；（二）劳务报酬所得；（三）稿酬所得；（四）特许权使用费所得；（五）经营所得；（六）入选人才工程或人才项目获得的补贴性所得。”将“综合所得”和“经营所得”等工作性所得纳入补贴范围，鼓励外籍人才到大湾区工作，同时支持外籍青年来大湾区创业就业。考虑到粤港澳大湾区人才流动的问题，因人才流动产生的个税补贴衔接问题，粤财税[2019]2号文规定：“补贴根据个人所得项目，按照分项计算（综合所得进行综合计算）、合并补贴的方式进行，每年补贴一次。从两处以上取得第二条所得的人才，补贴按照属地原则进行合理分担。”粤财税[2019]2号文进一步释放政策红利，鼓励吸引更多国际人才到粤港澳大湾区工作生活，大湾区在中央政策的基础上，进一步细化明确差额补贴的标准和范围、人才认定的框架范围和原则意见等要求，并充分考虑珠三角九市的实际需要，由各市根据当地实施制定高端人才和紧缺人才的具体认定标准和操作办法，赋予各市充分的自主权。

      新《个人所得税法》第四条规定：“在中国境内无住所的个人，在中国境内居住累计满183天的年度连续不满六年的，经向主管税务机关备案，其来源于中国境外且由境外单位或者个人支付的所得，免予缴纳个人所得税。”财政部税政司、税务总局所得税司、税务总局国际税务司负责人就个人所得税183天居住时间判定标准答记者问，特意提到在境内工作的境外人员包括港澳台居民。由于香港和广东两个地区的税负存在较大差异，一些人员为了避税，采取一些措施避免成为广东的纳税居民。现在财税[2019]31号文规定，对在大湾区工作的境外（含港澳台）高端人才和紧缺人才给予补贴，该补贴免征个人所得税。即满足对高端人才、紧缺人才，对于大陆与香港计算的个人所得税税差，给予返还，留住广东工作境外的高端人才、紧缺人才。

二、财税[2019]31号文中补贴的性质分析

      财税[2019]31号文规定：“广东省、深圳市按内地与香港个人所得税税负差额，对在大湾区工作的境外（含港澳台）高端人才和紧缺人才给予补贴，该补贴免征个人所得税。”这就说明，境外高端人才和紧缺人才先按照广东省、深圳市规定缴纳个人所得税款，然后广东省、深圳市政府按照内地与香港个人所得税税负差额给予该人才补贴。该补贴是由政府进行支付给高端人才和紧缺人才，但对该补贴却又免征个人所得税，如果把它认定为财政补贴，但是又不符合《个人所得税法》第四条免征个人所得税的情况，那这样又可能对其补贴性质产生疑问。

      财政补贴是国民财富和收入的再分配或者财政的转移支付，财政补贴必然导致财政资金减少，从财政支出目的来看，财政补贴要实现的目标是国民收入或GDP 的合理分配以及经济的稳定与增长。财政补贴无偿支付给受领人，政府通过这种转移支付的手段来弥补市场失灵、调节市场资源配置。从财税[2019]31号文内容分析可知，只要满足高端人才和紧缺人才的认定，该人员就可以无偿获得从政府支付的补贴金额。政府也是通过这种转移支付的手段来达到人才引入，建设湾区经济。所以，该补贴是属于财政补贴无疑。

      但是《个人所得税法》第四条规定：“下列各项个人所得，免征个人所得税：（一）省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位，以及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金；（二）国债和国家发行的金融债券利息；（三）按照国家统一规定发给的补贴、津贴；（四）福利费、抚恤金、救济金；（五）保险赔款；（六）军人的转业费、复员费、退役金；（七）按照国家统一规定发给干部、职工的安家费、退职费、基本养老金或者退休费、离休费、离休生活补助费；（八）依照有关法律规定应予免税的各国驻华使馆、领事馆的外交代表、领事官员和其他人员的所得；（九）中国政府参加的国际公约、签订的协议中规定免税的所得；（十）国务院规定的其他免税所得。前款第十项免税规定，由国务院报全国人民代表大会常务委员会备案。”由于财政补贴并不属于该免税范围内，但是却享受到免税的优惠待遇。因此我们应该从另一个角度出发，立法者主动放弃一部分税收收入（主要针对减免税），减轻某些特定纳税义务人的税收债务，作为政府推动特定经济政策或社会政策的激励措施，具有很强的政策导向性。这就是财政学者提出的税式支出定义内容。根据税式支出理论，税收优惠不再仅被视为政府在税收收入方面对纳税人的一种让渡，而是作为政府支出的一种形式，从而在深层次上解释了税收优惠的实质，为公共财政理论的进一步发展和政府的财政管理提供了一种新的思路。税式支出乃是政府为达成特定政策目的，以税收减免方式所为的一种资金支用，其与一般政务支出同为政府的财政工具。税式支出也属于财政补贴性支出的一种，它是给予特定类型的活动或纳税人以各种税收优惠待遇而形成的收入损失或放弃收入。税式支出包括税收豁免、税收扣除、税收抵免、优惠税率、延期纳税、盈亏相抵、加速折旧、退税等。在财税[2019]31号文中的补贴很明显是属于税式支出的退税的方式，国家按照规定对纳税人已经缴纳的税款进行部分退还或全部退还的情况。从税式支出的角度来分析的话，既满足了该补贴为政府补贴的性质，又解释了该补贴为什么不征税的原因。

三、余论

      财税[2019]31号文目的就是为了吸引及留住在大湾区的高端人才和紧缺人才，但是政府以税式支出的形式必然导致其他地区人才意识到税负情况不均衡，如北京、上海。对于大湾区来势汹汹的人才引入政策，北京、上海该如何应对成为该地区政府较为关心的话题。

大多数城市吸引人才的手段集中在落户、购（租）房补贴或优惠、就业创业补贴、项目资助等，手段的同质化较高。人才引进政策往往向该人才提供富有竞争力的薪酬福利、关键工作岗位、广阔发展空间、解决个人或家庭成员生活或工作问题。但是这些政策有可能导致新旧人才待遇的差别化，导致现有人才积极性受挫等问题。加上其他地方的人才政策的冲击，很可能导致地区的人才流失，该地区可能到后面到内忧外患程度。

（一）坚持地区定位特色，人才引进政策差异化

      不同城市之间在多个方面都存在差异，如地理位置、资源分布、经济结构、产业分布、发展历程和国家、国际战略地位等。每个城市都应该有一个明确定义的个性化功能，与自己的条件和地位密切相关，比如未来的发展目标和战略。北京城市定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，上海城市定位“国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心”，天津城市定位“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”，深圳城市定位“全国经济中心城市、国家创新型城市、国家科技和产业创新中心、21 世纪海上丝绸之路战略支点”。每个城市在现有阶段对自己定义都不同，这决定了在我国不同城市引入人才的政策，必须强调人才对城市个性化功能发展的支持，并采取差异化的引进方式。在城市中引入人才的政策必须以城市发展的一般目标为指导，例如工业区位，而不是对高素质人才的普遍引进。北上广杭等地区近年来的人才引进政策越来越要求城市产业发展所需的人才需要得到大力引进。国家的每一个城市都应该在制定人才引入的政策时，突出城市发展的个人特征，更准确地选择要引进的人才。城市必须结合必要的人才、城市自身的特点和未来的前景，结合不同的手段，如职业前景和收入前景，以吸引人才，将支持引进人才的手段区分开来，并避免诸如单一工资和社会福利待遇和城市安置等条件。

（二）非税优惠与税收优惠并存

      根据凯恩斯国民所得简单均衡式，不考虑国外部门因素，Y=C+I+(G-T)，假设当前的所得Y、消费C、投资I固定时，当政府投资G上升时，为了维持均衡就必须要减少税收优惠。因此当政府增加其公共建设，同时又采取税收优惠措施，可能导致财政支出恶化，维持良好的财政状况将导致其中一项支出被排挤。非税优惠指的是不透过税收优惠而以提供其他种类的优惠方式或其他软硬件条件来吸引投资的策略，如免费提供建厂土地，周边公共设施之完备(电力设备、道路铺设、港口建设、居家社区与学校)，丰沛的人力资源提供，本身地理交通位置与天然资源等。因此应当在人才引入过程中，非税优惠与税收优惠手段并存。

      并且需要注意的是，通常税收领域实行减税政策时，需要有增支的扩张性财政支出政策与之相配合；反之当税收领域实行增税的政策时，则应有减支的紧缩性财政支出政策与之相配合。如果一方面实行扩张性财政政策，一方面又大量增税，则两类政策的协调就会存在一定的问题。对于财税[2019]31号文采取税式支出的手段，如果其他地区采取该措施，必须与该地区的其他政策（如货币政策）相衔接与协调整合。

（三）人才引入要正确对待人才增量与存量的关系

      各城市必须确保所有人才能够得到公平和公正,无论是人才引进新的或现有人才,让他们有意义地参与城市建立,同等人才能得到相同待遇和相同的发展机遇。为了消除现有人才与新人才不公平的待遇，消除现有人才心理落差感。应该在新的政策中规定，现有人才通过相关的程序，可以申请新人才的相关待遇。城市在引入外部人才的时候，应当在动态中不断改善所有人才的生活和工作条件。让所有人才在公布新的人才引进政策的同时，人才待遇都能得到提高，形成相互推进、人才待遇不断提升、城市发展不断促进的格局。