一、制定背景和目的

近期中国人民银行、外交部、公安部、国家安全部、司法部、财政部、住房和城乡建设部、国家市场监督管理总局八部门联合发布了《反洗钱特别预防措施管理办法（征求意见稿）》（下称《特别措施办法》）。

反洗钱特别预防措施是针对高风险洗钱场景或特定对象采取的强化管控手段，具体包括立即停止向特定主体提供金融等服务或者资金、资产，立即限制相关资金、资产转移等，旨在切断非法资金流动链条，维护金融安全和社会稳定。

中国是反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force，FATF）的成员国之一，反洗钱特别预防措施是反洗钱国际标准《金融行动特别工作组反洗钱建议》（下称《FATF建议》）的重要内容。《特别措施办法》的制定系我国落实反洗钱国际标准要求，迎接FATF新一轮评估，履行反洗钱国际义务的重要举措。此次八部门共同发布体现了我国反洗钱工作牵涉范围之广，国家对于反洗钱制度建设的重视。

2025年1月1日起实施的《中华人民共和国反洗钱法》（下称《反洗钱法》）首次以法律的形式正式规定了反洗钱特别预防措施，并将其列入了金融机构及特定非金融机构的反洗钱义务范畴，同时明确了相关主体未依据规定采取反洗钱特别预防措施所要承担的法律责任。此次《特别措施办法》的制定，就反洗钱特别预防措施的具体程序和要求进行了详细规定，是对《反洗钱法》相关规则的进一步完善和细化，将促进我国反洗钱特别预防措施制度有效落地。

二、主要内容解读
 

（一）实施对象

《特别措施办法》第二条明确了应采取反洗钱特别措施的三类名单，分别包括（1）国家反恐怖工作领导小组认定并由其办公室公告的恐怖活动组织和人员名单；（2）外交部发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组织和人员名单；（3）中国人民银行认定或者会同国家有关机关认定的，具有重大洗钱风险、不采取措施可能造成严重后果的组织和人员名单。该名单的表述与《反洗钱法》第四十条的表述基本一致，《特别措施办法》将《反洗钱法》第四十条表述中的“国务院反洗钱行政主管部门”进一步明确为“中国人民银行”，使得名单认定义务的主体更加清晰。

值得注意的是，《特别措施办法》第二条对于采取反洗钱特别预防措施的义务主体表述为“任何单位和个人”，体现了我国全民参与反洗钱工作的要求。相关义务主体应注意对照反洗钱法律法规规定判断自身所负有的法定的反洗钱义务，并积极落实。

（二）具体内涵
 

《特别措施办法》第三条规定了反洗钱特别预防措施的内涵，表述与《反洗钱法》第四十条一致，具体包括：立即停止向名单所列对象及其代理人、受其指使的组织和人员、其直接或者间接控制的组织提供金融等服务或者资金、资产，立即限制相关资金、资产转移等。

值得注意的是，《特别措施办法》第三条提出了新的要求：采取反洗钱特别预防措施不得事先通知实施对象的相关组织和人员。此举系对采取反洗钱特别预防措施程序的要求，有助于防范实施对象提前转移或隐匿资产，采取逃避或对抗措施，保障相关措施的执行效果。

（三）善意第三人保护制度
 

《特别措施办法》第四条明确规定了“善意第三人保护”制度，要求有关部门在采取反洗钱特别预防措施时，需依法保护善意第三人的合法权益，同时赋予善意第三人依法主张权利救济的空间。这一制度设计既凸显了反洗钱特别预防措施对善意第三人合法权益的重视与保障，有效避免因刚性管控误伤无辜主体，也成为《特别措施办法》在“严格监管”与“权利保障”平衡上的重要亮点。

但从条款内容的实操性来看，目前仍停留在原则性宣示层面：既未细化善意第三人的具体保护措施（如权益受损后的认定标准、补偿范围、举证责任分配等），也未明确权利救济的具体路径（如救济申请的受理主体、提交材料要求、处理时限等），更未界定善意第三人权益受损时侵权方的法律责任（如赔偿责任的构成要件、追责启动程序、责任承担方式等）。若上述细节问题未能进一步明确，善意第三人保护制度在反洗钱实践中恐难以充分落地——不仅可能导致对“善意”的认定标准不一、救济申请无门，还可能因规则模糊削弱对善意第三人的权益保障力度，最终影响反洗钱措施的社会接受度。

对此，建议相关部门后续结合反洗钱实践场景（如金融交易、资产处置中的典型案例），加快构建体系化的善意第三人保护工作机制：一方面出台配套细则，明确善意第三人的认定流程、权益受损后的补偿机制等操作规范；另一方面开辟专门的权利救济渠道，例如设立专项受理窗口、公布救济申请指引，确保善意第三人在权益受损时，能够依据清晰、可操作的路径高效维护自身合法权益。

（四）名单与执行
 

《特别措施办法》第七条要求公安部、国家安全部、外交部、中国人民银行相互配合，在各自职责范围内开展上述名单的认定、发布、除名等相关工作，并明确由中国人民银行和国务院有关特定非金融机构主管部门分别依法对金融机构和非金融机构履行反洗钱特别预防措施义务情况进行监督管理和指导。该条款明确了名单管理和义务履行监督管理的职责分工。《特别措施办法》第九条明确了当事人对不同名单有异议的救济机制，包括申请复核、提出除名申请、申请行政复议、提起行政诉讼等方式和路径。上述规定促进了名单的动态管理，也为当事人提供了申请复核、除名等特别的救济渠道，确保名单的公正性和有效性。相关主体在面临被列入名单的风险时，可以积极采取上述救济措施，维护自身合法权益。

（五）义务范围
 

《特别措施办法》第十一条至第二十三条罗列了金融机构在风险管理、名单获取、客户核查、交易监控、措施执行、信息报告、情况告知、异议处理、程序解除等方面的义务。第二十四条则进一步要求特定非金融机构在从事规定的特定业务时，参照本办法关于金融机构履行反洗钱特别预防措施的相关规定，根据行业特点、经营规模、洗钱风险状况履行反洗钱特别预防措施义务。

《特别措施办法》对金融机构及特定非金融机构提出了全面的反洗钱特别预防措施义务履行要求。为符合相关规定和要求，相关机构首先应建立健全自身内控机制、风险控制制度、以及相关的反洗钱特别预防措施执行制度，形成完善的制度体系；其次应实时关注并同步获取相关名单，实现名单同步更新；再次制定明确的工作流程和内部职责分工，在具体业务过程中落实对所有业务客户及客户的交易对象进行核查和名单比对的工作，对可疑对象申请核实，对名单内组织和个人依法采取反洗钱特别预防措施，符合法定情形的依法解除反洗钱特别预防措施，并处理相关异议请求；最后应建立畅通的信息报告机制，将相关情况依法报告中国人民银行等主管部门。

（六）法律责任
 

《特别措施办法》第二十五条至第二十八条明确了相关人员及机构违反《特别措施办法》规定，未依法履行反洗钱特别预防措施相关职责或义务所应承担的法律责任，包括对依法负有反洗钱特别预防措施相关职责的部门工作人员违规泄密的行政处分和对金融机构、特定非金融机构、其他单位和个人未依法履行反洗钱特别预防措施相关义务的行政处罚。

三、结语
 

《特别措施办法》的制定是我国反洗钱制度体系从“框架性构建”向“精细化落地”迈进的关键一步。从制度逻辑看，其核心亮点在于“三重平衡”：一是广覆盖与精准性平衡，将义务主体延伸至“任何单位和个人”，同时通过三类名单聚焦高风险对象，避免监管泛化；二是刚性管控与权利保障平衡，既通过“禁止事先通知”“全额限制资产”等强力举措提升监管力度，又通过善意第三人保护、豁免申请、异议救济保障相关主体合法权益；三是国际义务与国内实践平衡，严格对标《FATF建议》要求，同时结合我国反洗钱实践，细化非金融机构义务、明确资金资产范围，确保制度可落地、可执行。

对市场主体而言，《特别措施办法》的实施将带来“合规要求全方位升级”：金融机构需加快优化名单核查系统、完善内控制度与应急预案，避免因流程疏漏触发法律责任；特定非金融机构需结合行业特性梳理业务风险点，建立适配的核查机制；普通单位和个人也需提升反洗钱意识，在日常经济活动中主动识别高风险对象，配合义务履行。对监管层面而言，跨部门协同与分级监督将扩大监管覆盖范围，提升措施执行效率。

此次公开征求意见，既是汇聚各界智慧、弥补制度短板的过程，也体现了我国反洗钱治理“公开透明、科学审慎”的理念。《特别措施办法》正式实施后，将与《反洗钱法》及其他配套规章制度形成“闭环监管网络”，进一步切断非法资金流动渠道，防范金融风险，为维护我国金融安全、打击洗钱及相关犯罪（如恐怖融资、扩散融资）提供有力支撑，同时有助于我国在全球反洗钱治理中持续发挥负责任大国作用。

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