自由裁量权是指行政机关在法律明示授权或消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌、自主选择而作出一定行政行为的权力[1]。在金融市场治理中，自由裁量权是监管机构应对法律滞后性与复杂案件的核心工具。中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）与国家金融监督管理总局（以下简称“金监总局”）分别承担证券期货市场和银行保险业的监管职责，其行政处罚自由裁量权的行使直接关系到执法的公正性与有效性。

一、行政处罚概况

（一）证监会

2025年上半年中国证监会及其派出机构、交易所及协会针对证券和期货公司出具237张罚单，涉及内控管理缺失、从业人员违规炒股、适当性管理失当等问题。[2]行政处罚决定书涉及证券发行、上市公司治理、中介机构执业、期货市场操纵、内幕交易等多个领域，处罚对象涵盖上市公司、保荐机构、审计机构、期货公司及从业人员、内幕交易行为人等市场主体。

2024年证监会办理各类案件739件，作出行政处罚决定592项；罚没款金额153.42亿元，为2023年的2.4倍；处罚责任主体1327人（家）次，同比增长24%；市场禁入118人，同比增长14.56%。强化对涉嫌犯罪案件的打击力度，2024年共向公安机关移送案件和通报线索178件。[3]证券监管部门始终坚持 “建制度、不干预、零容忍” 的工作理念，对从业人员违规炒股行为保持高压态势，持续加大证券市场违法违规行为的查处力度。

（二）金监总局

2025上半年金监总局及其派出机构披露了保险业1158张监管处罚罚单，涉及628家保险机构，罚款总金额达1.9亿元。处罚事由主要集中在虚构业务套取费用、给予合同以为利益、销售管理不规范、编制或提供虚假资料以及虚列费用。[4]金监总局银行业罚单合计1361张，处罚金额累计4.57亿元，处罚机构625家，处罚人员1170人次。从被处罚机构类型分析，罚单主要集中在国有大型商业银行、农村商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、村镇银行。其他类金融机构罚单主要分布在资产管理公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、信托公司、其他金融机构、汽车金融公司、消费金融公司。罚单涉及业务主要集中在信贷业务、员工行为管理、内控合规、票据业务及公司治理。[5]

二、裁量阶次精细划分

证监会自由裁量权以《证券法》《行政处罚法》为核心，通过2025年3月1日起施行的《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（以下简称《证监会裁量规则》）构建了六档裁量阶次和裁量情节。《证监会裁量规则》第五条至第十一条规定处罚分为“不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚”，并明确罚款幅度，同时允许根据违法行为不同特点上下浮动10个百分点。该阶次划分有助于提升裁量的精确性，防止简单地采取统一的高或低处罚标准，从而避免处罚与责任不相匹配，确保责任与处罚相适应。

金监总局2024年5月1日实施的《国家金融监督管理总局行政处罚裁量权实施办法》（以下简称《金融监管总局裁量办法》）同样规定了不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚等阶次，具体情形与《证监会裁量规则》有诸多相似之处，如初次违法且危害后果轻微并及时改正的可以不予处罚，配合监管机构查处违法行为有重大立功表现的减轻处罚等。当事人同时存在从轻或者减轻、从重处罚等情形的，可以根据案件具体情况，结合当地执法实践、经济社会发展水平，合理考虑机构层级、市场规模、违法业务占比、涉案金额等其他因素，确定最终裁量阶次。

二者都规定了裁量阶次，但在具体划分和罚款标准上存在差异。具体如下：

证监会对于罚款有一定幅度的情形，根据法定最低和最高罚款金额，划分了从轻、一般、从重处罚阶次的具体比例范围，并允许根据违法行为类型等因素适度浮动。结合市场禁入、业务许可暂停等措施形成更为立体的裁量体系。

处罚阶次及罚款范围

金监总局则对银行业和保险业的罚款分别制定了不同的标准。对银行业罚款，根据不同法定罚款幅度，明确了从轻、适中、从重罚款的具体数额区间。对保险业罚款，则按照法定最高罚款金额的一定比例确定不同阶次的罚款范围。

银行业罚款标准

保险业罚款标准

三、适用情形

在适用情形方面，《证监会裁量规则》规定对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，中国证监会或其派出机构负责人应当集体讨论决定。单位实施违法行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚，并考虑该人员与案件认定的事实、性质、情节、社会危害程度之间的关系，综合分析认定。

《金融监管总局裁量办法》责任人认定需综合考察岗位职责、履职情况、与违法行为关联性、危害后果、制止反对及纠正违法行为情况等因素。同一事项处罚多名责任人时，要区分责任主次，直接负责或起决定性作用的管理人员应受更重处罚。认定责任时，不能因不直接经营管理、能力不足、无职业背景、受外部干预等情形而不予处罚。

四、违法所得处理

《证监会裁量规则》明确了证券期货违法行为违法所得的定义是指通过违法行为所获利益或者避免的损失，规定当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。

《金融监管总局裁量办法》则定义违法所得包括已实际收到的款项及因实施违法行为减少的支出等款项，进一步罗列了违法所得的计算方式，如扣除合法必要支出后的余额作为违法所得予以没收，已退赔款项在违法所得款项中扣除等更具操作性的规定。

五、刑事案件移送

《证监会裁量规则》将证券期货违法的行政处罚与刑事责任、民事责任以及行政监管措施、自律管理措施等进行衔接，明确规定：（1）对违法行为涉嫌犯罪的，应当依照规定及时移送司法机关，依法追究刑事责任；（2）对违法行为同时构成民事侵权的，依法配合做好民事责任追究；（3）依法不予处罚的，可以根据情节采取相应的行政监管措施并记入证券期货市场诚信档案、通知自律组织依法采取纪律处分等自律管理措施。

《金融监管总局裁量办法》刑事案件移送内容仅规定当事人违法行为涉嫌犯罪的应及时移送司法机关或者纪检监察机关，不得以行政处罚代替刑事处罚。移送程序等更多依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于加强银行业保险业涉嫌犯罪案件移送工作的规定》等行政法规和规章。

六、结语

对金融违法行为明确自由裁量标准，一方面是因为违法行为频发且受关注，监管部门有足够经验去验证和调整标准，有助于制度持续改进；另一方面，清晰的标准让执法人员履行处罚职责时更有依据，满足普遍量罚需求，提升处罚效率。此外，以常见行为的标准为蓝本，能为其他金融违法行为处罚提供借鉴，明确处罚思路，推动形成更加完善的自由裁量制度。

由于监管自由裁量权在实践中存在一定自由度，易受监管人员个人判断影响，可能偏离初衷或被滥用。因此，明确相应处罚机制，使其被滥用的可能性降到最低，从而更好地发挥其积极作用，促进金融市场的发展。

[1] 章铁生,修俊勇,徐德信.证券监管自由裁量权及其制约机制研究[J].上海立信会计学院学报,2011(03).

[2] 《2025上半年监管案例情况》 浙商航标

[3] 《297张罚单，罚没2.69亿元，2025年第一季度国家金融监督管理总局处罚情况分析》中软融鑫

[4] 《金融业监督2025年一季度数据处罚分析及洞察建议》毕马威金融数字化赋能咨询，2025年4月

[5] 2025年上半年金管局处罚分析（银行业）罚单1361张 处罚金额4.57亿元，融新致远

[6] 李黔胜. 银行监管自由裁量权不当使用研究[D].西南财经大学,2011

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