一

导言

2025年4月30日，国家金融监督管理总局修订发布了《国家金融监督管理总局行政处罚办法》，自2025年7月1日起施行。

金融监管总局有关司局负责人在回答记者问时表示，此次修订主要考虑了两点：一是注重衔接行政处罚法的新规定。《国家金融监督管理总局行政处罚办法》（以下简称《办法》）根据行政处罚法的新增和修订条款，对行政处罚相关事项作出细化规定，如完善行政处罚种类、行政处罚决策、管辖及外部协同、调查取证、当事人权利救济规则、送达、罚款缴纳、主动纠错程序、跟踪评价机制等规定。二是注重回应金融监管实践的新要求。《办法》紧密联系监管实践经验，聚焦执法中的重点难点问题，作出明确规定。如完善行政处罚目标、扩展行政处罚对象、增设行政处罚案件中止办理和销案程序、完善数字化建设等规定。

修订后的《办法》包括总则、管辖、立案与调查、取证、审理、审议、权利告知与听证、决定与执行、法律责任、附则等十章共一百条。《办法》首先规定了本法的适用范围由原先中国银行保险监督管理委员会管辖的银行保险机构，扩大为国家金融监督管理局管辖的、更为广泛的金融机构、其他单位和个人。其次，行政处罚种类增加了“通报批评”这一处罚，这与2021新修订的《行政处罚法》保持一致。笔者认为《办法》设定的行政执法程序相比其它部门的行政处罚程序立法目的更加明确、执法程序宽严相济。《办法》亮点有以下几个方面。

二

亮点分析

（一）坚持强监管严监管

“五大监管”是党的二十大以来党中央对金融监管的新要求，是习近平新时代中国特色社会主义思想在金融监管领域的新体现，也是新时代金融监管部门的新使命。国家金融监督管理总局坚决落实强监管严监管要求，聚焦影响金融稳定的“关键事”、造成重大金融风险的“关键人”、破坏市场秩序的“关键行为”，严格执法、敢于亮剑，不断增强监管的专业性、权威性和透明度。

《办法》第一章总则部分新增的第五条规定“金融监管总局及其派出机构实施行政处罚，应当提高处罚质效，及时遏止、纠正与惩戒违法行为，有效维护市场秩序，防范金融风险。”

本条开宗明义地阐明了金融监管部门提高行政处罚办案的质量，要注重实效的执法目标。在监管效能方面实现及时遏止和及时纠正的违法行为的目的，通过及时严格惩戒实施违法行为的单位和个人，从而达到阻吓金融违法行为的效果，防范金融风险。金融监管部门通过富有实效的行政处罚保障中国金融行业高质量发展！

（二）重大复杂案件行政机关负责人集体研究

在《办法》的第六条中新增加了“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，应当由金融监管总局及其派出机构负责人集体讨论决定”这一规定，该条变动是对2021年修订的《行政处罚法》衔接，《行政处罚法》第五十七条第二款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”

2024年3月27日国家金融监督管理总局发布的《行政处罚裁量权实施办法》（国家金融监督管理总局2024年第5号令，以下简称《裁量办法》）第四条规定对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，国家金融监督管理总局或者派出机构负责人应当集体讨论决定。未经法定程序，任何单位或者个人不得擅自作出行政处罚决定。

《行政处罚法》《办法》与《裁量办法》均强调重大复杂案件的集体讨论程序，体现行政处罚的严谨。重大复杂案件的集体讨论与研究已经成为行政处罚案件法定程序之一，案件集体讨论记录既是行政处罚程序合法的证明，又是行政处罚合理性的重要证明，是行政机关对涉及行政违法行为法律适用、事实认定等争议焦点论证的过程，也是行政机关负责人履职的体现。

2020年《银保监会行政处罚办法》第五条规定银保监会及其派出机构实行立案调查、审理和决定相分离的行政处罚制度，设立行政处罚委员会。从而确立了银行保险行业行政违法行为“查审分离”的原则。本次《办法》结合近年行政执法改革要求，增加集体讨论制度。金融监管行政处罚通过查审分离办法，重大复杂案件集体讨论制度，体现了行政执法科学性和民主性，进一步保障行政处罚决定公平公正合法有据。

（三）主动纠错

《办法》第六条规定金融监管总局及其派出机构实行立案调查、审理和决定相分离的行政处罚制度。在办案流程上实际存在多次主动纠错的程序。比如立案调查部门主动销案、案审部门的退回补充调查、重新告知以及主动撤销的程序。

1、主动销案

《办法》的第十九条规定了“立案后发现不符合行政处罚立案要求的，应当办理销案程序”，增设了行政处罚案件销案程序。《办法》明文规定行政机关应当主动撤销案件有利于防止案件久拖不决，有利于防止行政案件对被调查单位与个人的正常生产与生活带来负面影响。行政处罚的前提是存在违反行政管理秩序的违法行为且需要追究法律责任的情形。《行政处罚法》第三十三条和《裁量办法》第十三条都规定不予处罚的情形，《办法》规定在立案后发现被调查单位或者个人不存在违法行为或者相关单位存在违法行为但是发现部分人员符合不予处罚的情形，调查机关应当撤销案件。这样的规定既提高了执法效能，节约行政执法资源，又避免错案保障了涉案当事人的合法权利。

2、案件退查

《办法》第四十五条规定，处罚办在审理案件后发现事实不清、证据不足、责任主体不明以及程序违法或者量罚建议不当的应当请立案调查部门补充说明或者退回补充调查。退回补充调查的应当重新计算办案期限。

虽然《办法》没有规定可以退查的次数以及退查以后案件的处理方式，但是笔者认为案件退查后未能在法定的期限内补充调查形成完整的证据链，主要违法事实无法查清或者法律适用存在争议、责任无法划分的，立案调查部门应当撤销案件。

3、主动告知

《办法》第七十九条规定“对于已制发送达行政处罚事先告知书，发现存在依法不予处罚的情形，依法决定对当事人不予行政处罚的，金融监管总局及其派出机构应当制作不予行政处罚通知书并送达当事人。”

主动告知不予处罚的前提应当是行政执法部门在审查当事人陈述、申辩以及全案证据材实后做出的重大变更。这样的变更行为不依赖当事人申请而应当由行政机关依职权主动告知。对于被调查的单位和个人而言，有利于恢复个人名誉，有利于金融机构对外展业，有利于避免由于金融违法行为产生的民事诉讼与强制执行措施，从而有利于经济高质量发展。

4、主动纠错

《办法》第八十七条条规定行政处罚部门主动发现行政处罚存在重大错误、被上级机关纠正或者被司法判决撤销的，应当告知撤销行政处罚决定或者作为不予行政处罚通知的规定相一致，体现了行政执法机关主动纠错，减少讼累确保执法公正的目的。

（四）行政执法信息公开与管理

《办法》第八十八条规定，“金融监管总局及其派出机构作出的行政处罚信息，按照《政府信息公开条例》等规定应当予以公开的，依法在官方网站上公开。”该条增加了《政府信息公开条例》这一信息公开的依据，使官方网站上的行政处罚信息的公示具有明确的依据，避免人为的选择性公开、不公开的情况，从而使监管部门的数字化建设更加规范。

《办法》的第九十五条规定，“金融监管总局建立行政处罚信息管理系统，加强行政处罚统计分析工作，对行政处罚各环节工作进行全流程管理。金融监管总局建立行政处罚跟踪评价机制，对执法程序和行为进行评估。金融监管总局及其派出机构应当按照规定及时将行政处罚决定书等有关行政处罚信息录入行政处罚信息管理系统。必要时可向有关单位提供金融机构和从业人员的行政处罚情况。”

该条在继续强调行政处罚信息管理系统的规范的同时，增加了“对行政处罚各环节工作进行全流程管理。金融监管总局建立行政处罚跟踪评价机制，对执法程序和行为进行评估”这一部分，体现了金融监管总局利用执法信息管理加强监管部门行政执法的内部约束，达到全流程监督执法，使相关部门可以高效把握案件的进展，这样既方便对个案进行实时的监管，又为将来案件复查提供依据。

三

反思

本次修订作为自金融机构改革以后，国家金融监督管理局按照《行政处罚法》的基本要求，考虑到金融行业监管的复杂性对《银保监会行政处罚办法》的修订。《办法》明确行政处罚程序重大复杂案件集体讨论制度，明确规定主动销案从程序、主动纠错上保障执法流程的公平性与高效是《办法》最大的亮点。《办法》明确行政机关的取证规则、明确听证规则，最大限度保障当事人（单位）的知情权，《办法》加强案件信息公开，加强执法信息全流程管理，加强行政执法外部监督与内部监督，从而最大限度保障行政执法公开透明、依法有据。对于金融单位以及从业人员应当结合《裁量办法》，深入学习新《办法》关于案件管辖、立案销案、证据收集、听证、信息公开的规则，从而在公司内部的合规管理、行政调查、听证以及行政处罚决定之后的行政诉讼、执行程序中最大限度保障自身的合法权利。

《办法》也存在一些需要探讨的问题，比如《办法》仅规定了调查单位主动销案的制度，但是具体流程还是空白。比如由谁提出，谁审批，被调查人员是否有申请撤销的权利，是否有知情权，这还需要进一步探索。再如行政机关集体讨论应当以何种形式体现，如何确保集体讨论付诸实效，见仁见智。对违反集体讨论规定的行政处罚决定司法机关是否能以程序违法撤销处理决定呢？哪些类型的案件属于重大复杂的案件，按照罚没款金额，按照法律适用还是事实查明的难易程度，还是按照危害结果，是否有其他考量因素比如移送司法机关、撤销任职资格呢？我们期待有更多的案例和法律规定来填补这些空白！