国资基金合规管理操作指南

之（一） 

中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）和中国证券投资基金业协会（“基金业协会”）对于私募基金产品募集和备案事宜作出了体系化且细致详尽的监管规定或自律要求，限于篇幅我们在此部分未对证监会和基金业协会的规定作较多介绍，而主要将散见于各处的财政或国资等部门对基金设立的监管规定进行了梳理汇总。

第1节 基金的设立

1.1  政府投资基金设立

1.1.1 设立程序

以财政性资金设立政府投资基金[1]，应当由各级财政部门或财政部门会同有关行业主管部门（如发改委等）报本级人民政府批准后设立。

属于政府引导基金[2]的，由负责推进创业投资发展的有关部门和财政部门共同提出设立引导基金的可行性方案并共同研究提出引导基金管理办法；

属于政府出资产业投资基金[3]的，原则上由各级发展改革部门负责本级政府或所属部门、直属机构政府出资设立的产业投资基金材料完备性和产业政策符合性审查。

1.1.2 基金组织形式

政府投资基金和政府出资产业投资基金可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式，政府引导基金应以独立事业法人的形式设立。

1.1.3 日常管理运作

政府投资基金通常采取委托管理的日常管理方式。政府引导基金和产业投资基金对受托管理机构明确设置了资质条件。

1、政府引导基金可以专设管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务，也可委托符合资质条件的管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务。受托管理机构应当符合下列资质条件：

（1）具有独立法人资格；

（2）管理团队具有一定的从业经验，具有较高的政策水平和管理水平；

（3）最近3年以上持续保持良好的财务状况；

（4）没有受过行政主管机关或者司法机关重大处罚的不良记录；

（5）严格按委托协议管理引导基金资产。

2、政府出资产业投资基金由基金管理人管理基金资产，基金管理人应当符合下列资质条件：

（1）在中国大陆依法设立的公司或合伙企业，实收资本不低于1000万元人民币；

（2）至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员；

（3）产业投资基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为；

（4）有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金管理业务有关的其他设施；

（5）有良好的内部治理结构和风险控制制度。

1.1.4 托管

政府投资基金和政府出资产业投资基金应将基金资产委托给在中国境内设立的商业银行进行托管。

1.1.5 政府投资基金和引导基金的章程要求

政府投资基金出资方应当按照现行法律法规，根据不同的组织形式，制定投资基金公司章程、有限合伙协议、合同等（以下简称章程），明确投资基金设立的政策目标、基金规模、存续期限、出资方案、风险防范、投资退出、管理费用和收益分配等。

引导基金章程应当明确引导基金运作、决策及管理的具体程序和规定，以及申请引导基金扶持的相关条件。引导基金章程应当具体规定引导基金对单个创业投资企业的支持额度以及风险控制制度。以参股方式发起设立创业投资企业的，可在符合相关法律法规规定的前提下，事先通过公司章程或有限合伙协议约定引导基金的优先分配权和优先清偿权，以最大限度控制引导基金的资产风险。

1.1.6 政府出资产业投资基金的具体要求

1、登记

政府出资产业投资基金应在政府出资产业投资基金信用信息登记系统进行登记。产业投资基金募集完毕后20个工作日内，应在全国或本区域政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记，负责审查的发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。

2、组建方案基本要求

基金组建方案应包括：

（1）（拟设）基金主要发起人、管理人和托管人基本情况；

（2）（拟设）基金治理结构和组织架构；

（3）主要发起人和政府资金来源、出资额度；

（4）（拟）在基金章程、合伙协议或基金协议中确定的投资产业领域、投资方式、风险防控措施、激励机制、基金存续期限等；

（5）政府出资退出条件和方式；

（6）其他资料（如政府向已设立产业投资基金出资，应包括基金前期运行情况）。

政府出资产业投资基金应在章程、委托管理协议等法律文件中，明确基金的分配方式、业绩报酬、管理费用和托管费用标准。政府出资产业投资基金章程应当加强被投资企业的资金使用监管，防范财务风险。

【法规依据】

《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）第五条、第九条、第十一条、第十五条；《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》（国办发〔2008〕116号）第二条第二款、第四条、第六条；《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）第四条、第五条、第十二条、第十四条至第二十条、第二十七条、第二十八条

1.2  国资基金设立

1.2.1 总体规定

1、内部审核和决策程序

监管企业是发起设立或参与投资基金、基金管理人的决策主体和责任主体，应当将发起设立或参与投资基金、基金管理人纳入集团“三重一大”范围。

企业在讨论、决定企业经营管理重大事项之前，应当听取总法律顾问、法务管理机构的法律意见。

对于涉及重大改革，改制重组，投资融资，产权交易，企业增资，股权并购，对外担保，商业模式创新，境外投资等重大事项，可以根据企业实际情况，实行由内部的法务管理机构和外聘的法律服务机构的双重法律审核。

总法律顾问、法务管理机构应当参与企业重大项目，并提供法律论证。法律论证要在尽职调查工作基础上，注重风险识别和提示，有针对性地提出法律风险防范措施和预案。

2、基金章程要求

上海市国资委监管企业应加强对基金公司章程、有限合伙协议等法律文件（“基金章程”）的审查，并由专业机构出具法律意见书。

基金章程中应包括基金设立目标、基金规模、存续期限、出资方式、出资期限、主要投资行业、投资地域、投资阶段、投资集中度、基金管理人、基金费用收取、托管或基金财产保障安排、决策机制、关联交易、风险防范、投资退出、收益分配和违约责任等具体内容。企业应当在基金章程中依法主张对基金相关事务拥有知情权、建议权、监督权和审计权等，并按照“利益共享、风险共担”的原则，明确约定收益分配和亏损负担方式。

3、出资进度

基金资金缴付方式原则上应与投资进度相匹配、与其他投资人同比例缴付，不得主动为基金其他出资人垫付出资。

4、关联交易

涉及监管企业及其子企业共同认缴实控基金和非实控基金的，可能构成关联交易。公司与关联方的交易，依照《中华人民共和国公司法》和有关行政法规以及公司章程的规定，由公司【股东会/股东大会、董事会、其他内部审议层级（如董事会执行委员会或总裁办公会等）或者经理层】决定。

5、不得发起设立或参与投资基金的情形

存在以下情形的上海市国资委监管企业[4]，原则上不得发起设立或参与投资基金：

（1）资产负债率偏高或者现金流紧张（金融企业以及通过设立基金实施市场化债转股等落实企业降杠杆要求的情况除外）。

（2）未建立基金管理制度或者基金管理体系不健全。

（3）集团管控能力弱，近三年实控基金发生重大风险或较大损失。

（4）已设立基金投资进度缓慢，与市场同类基金明显不符的。

（5）市国资委或行业监管部门认定的其他情形。

6、禁止行为

上海市国资委监管企业不得投资未在中国证券投资基金业协会备案的基金，不得使用贷款等非自有资金投资基金（允许符合条件的企业举债投资符合政策导向的战略投资基金与产业投资基金），原则上不得作为基金的劣后级投资者，不得委托他人代为投资基金或替他人代持基金。

【法规依据】

《市国资委监管企业关联交易合规管理指南（2022版）》（沪国资委法规〔2022〕151号）第十三条至第二十二条、第二十七条、第三十条、第三十六条；《上海市国资委监管企业关联交易合规管理指南（2022版）》（沪国资委法规〔2022〕151号）第四条、第五条、第十三条；《市国资委监管企业法务管理工作指引》（沪国资委法规〔2022〕21号）第四十九条至第五十一条

1.2.2 实控基金具体规定

1、上海市国资委监管企业可发起设立的实控基金的要求

上海市国资委监管企业实控基金是指实控基金管理人作为备案管理人管理的基金。实控基金管理人是指上海市国资委监管企业及其子企业通过投资关系、协议安排或以其他方式实现实际控制的基金管理人，且同时满足以下要求：（一）监管企业及其子企业，作为基金管理人的控股股东或合并持股第一大股东（含并列第一）；（二）监管企业及其子企业应在基金管理人董事会、投资决策委员会等决策机构拥有与股权比例相应席位，原则上应委派董事长；（三）基金管理人党建工作、日常管理、风险管控、考核评价等制度机制纳入监管企业整体管理体系；（四）基金管理人一般应为公司制企业，根据《企业会计准则》要求，符合条件的应当纳入合并报表范围。本指南中上海国资监管规定中的“实控基金”及“实控基金管理人”均具有相同含义。

上海市国资委监管企业实控基金的要求具体如下：