浅谈碳市场有关主体行政责任的变化及监管要点
发布日期：2024-12-20
作者： 徐艳
前 言
碳市场关于主体责任的规定，伴随着主管部门的调整与法律规范的持续更新与周延而不断完善。相较于2012年颁布实施的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（下称“暂行办法”）和2021年生效施行的《碳排放权交易管理办法》（试行）（下称“管理办法（试行）”），紧随其后分别于2023年10月19日颁布施行的《温室气体自愿减排交易管理办法》（试行）（下称“管理办法”）和2024年5月1日正式生效的《碳排放权交易管理暂行条例》（下称“暂行条例”），使得碳市场监管内容的深度和广度得到长足进步。
在内容革新方面，《暂行条例》和《管理办法》均呈现不同程度的革新与丰富。值得一提的是，特别是规范强制减排市场的《暂行条例》，得益于法律位阶的提升，罚则部分的变化最为明显。正如笔者所述，碳市场包括强制减排市场和自愿减排市场，两个市场相生相息，主要参与主体，有重合也有差异。本文将通过梳理《碳排放权交易管理暂行条例》（下称“条例”）及《温室气体自愿减排交易管理办法》（试行）（下称“管理办法”）内容的变化，以期为市场参与主体理清法律后果，补强合规管理内容，提升风险防范意识。
注：此文系碳市场业务实践责任系列文章的第三篇，关于刑事责任及民事责任有关分析文章，欢迎关注推送。
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碳市场所涉主要主体类型
从管理方式角度划分，碳市场具体分为强制减排市场和自愿减排市场，两个市场各司其职又互为补充。就主要参与主体的类型而言，最根本的区别在于是否受国家强制管理。其他市场交易主体，则受制于国家主管部门管理工作进度以及市场成熟度，如备受关注的其他机构主体的入市交易安排，目前仅在强制减排市场领域，处于由有关主管部门征询了部分金融机构意见并获得无异议函答复的阶段，具体交易安排尚待主管部门的进一步通知。
重点排放单位
重点排放单位系属于特定行业范围以及年度排放量达到一定标准的单位，从当前阶段来说，属于强制减排市场的唯一交易主体。根据《碳排放权交易管理办法》（试行）第八条“温室气体排放单位符合下列条件的，应当列入温室气体重点排放单位（以下简称重点排放单位）名录：（一）属于全国碳排放权交易市场覆盖行业；（二）年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量。”同时，根据行业约束安排及推进工作进展，以发电行业为首，水泥、钢铁、电解铝行业紧随其后，并最终实现覆盖八大行业的强制减排市场。此外，早在今年9月，生态环境部发布关于公开征求《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》意见的函，预示着，水泥、钢铁、电解铝行业纳入全国碳市场的工作即将拉开帷幕。
项目业主
项目业主系持有特定方法学项下可开发项目的法人或其他组织。根据《管理办法》规定，国家核证自愿减排量（CCER）的开发所需方法学，由生态环境部组织制定并发布。当前，可供开发的项目主要有四类，分别是并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造和造林碳汇。方法学的动态更新和管理，也给新增方法学带来空间。在今年7月，生态环境部发布就《温室气体自愿减排项目方法学 煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用》《温室气体自愿减排项目方法学 公路隧道照明系统节能》公开征求意见的函，预示着方法学库的更新与丰富。由此可知，基于方法学开发而获得国家核证自愿减排量的工作机制，只有拥有具备公开方法学适用项目的法人或其他组织，或将机会成为项目业主。
审定与核查机构
审定与核查机构系由国家认证认可监督管理委员会以名单目录方式公布具备温室气体自愿减排审定与减排量核查机构资质的实体，且根据行业领域划分其资质适用范围，属于自愿减排市场的服务机构。根据《管理办法》规定，国家核证自愿减排量备案成功的前置条件，包括需要审定与核查机构出具的审定报告、核查报告。2024年6月7日，国家认证认可监督管理委员会发布第一批温室气体自愿减排项目审定与减排量核查机构资质审批决定的公告，批准了包括中国质量认证中心有限公司、中国船级社质量认证有限公司、广州赛宝认证中心服务有限公司、中环联合（北京）认证中心有限公司、中国林业科学研究院林业科技信息研究所5家机构。值得关注的是，不同于以往核定与核查机构管理方式，此次公布的审定与核查机构，根据行业领域不同，其可以审定与核查的项目类型将存在差异。具体来说，前述5家机构，其中前4家机构即适用于能源产业（可再生/不可再生）及林业和其他碳汇类型、第5家则只能对林业和其他碳汇类型领域进行温室气体减排项目审定与减排量核查工作。具体可见下图：
来源：国家认证认可监督管理委员会公告
《碳排放权交易管理暂行条例》责任内容的变化
《暂行条例》作为行政法规，是当前碳市场最高法律位阶的管理规范。相较于《碳排放权交易管理办法》（试行），得益于法律位阶的提升，在涉及财产罚数额确定方面更具执行效果。具体而言，如下表：
综上，《暂行条例》巩固了《碳排放权交易管理办法（试行）》实施中被证明为行之有效的法律责任规定，如责令限期改正、核减重点排放单位下一年度碳排放配额、罚款等，又超越了《碳排放权交易管理办法（试行）》的法律责任规定，新设定一系列法律责任规定，明确不同违法行为类型的具体罚措施。就重点排放单位而言，通过倍数处罚的方式加重监督力度；就技术服务机构而言，《暂行条例》则填补了《管理办法》的立法空白，建议所涉责任主体，在具体工作开展过程中，重视管理行为边界，防范风险。
《温室气体自愿减排交易管理办法》（试行）责任内容的重点
不同于《碳排放权交易管理暂行条例》因法律位阶的提升带来罚则权限的提高，《温室气体自愿减排交易管理办法》（试行）则属于同一法律位阶下内容的极大丰富。
综上，在自愿减排市场领域，受制于法律位阶，《管理办法》虽然仍然无法突破处罚权限的设置，但相较于2012年6月由时任主管部门国家发展改革委颁布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（下称“暂行办法”）而言，《管理办法》填补了《暂行办法》的法律责任空白。同时，提请注意，《暂行条例》涉及的“技术服务机构”与《管理办法》规定的“审定与核查机构”，两者的主体职能虽然存在一定同质化，但根据其提供服务的场景仍然分别适用不同的法律责任后果。建议自愿减排市场的相关主体，亦重视自身合规工作建设，提升理解法律和适用法律的能力，防范风险。
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