近期，国务院国资委与国家发展改革委联合发布了《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），这一政策的出台，不仅是对现有问题的全面审视，更是对未来市场发展的深远规划，其旨在引导央企实现采购管理的规范化、精细化、协调化和智能化，以此提升产业链和供应链的稳定性与安全性，并增强采购的增值潜力。

《指导意见》与国务院办公厅于今年5月发布的《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）（以下简称“《招投标意见》”）相呼应，提出了“坚持依法合规、坚持公开公正、坚持竞争择优、坚持协同高效”的四项总体要求，着重强调了强化采购寻源和供应商管理、完善采购执行和评审机制、推动采购活动公开透明等方面。随着《指导意见》的进一步实施，央企的采购政策将迈向一个新的发展阶段。

2020年7月，国务院国资委发布了《关于开展对标世界一流管理提升行动的通知》，明确：国有企业必须通过立足自身、苦练内功，从现金的管理中要质量、要效益、要增长，才能在日益复杂激烈的竞争环境中立于不败之地，才能不断增强国有经济竞争力、创新力、控制、影响力和抗风险能力。而八大重点任务之一，就是“着力优化供应链管理，持续提升采购的集约化、规范化、信息化、协同化水平，事先采购优质优价和全生命周期总成本最低”。

然而，根据中华人民共和国审计署于2024年6月25日发布的《中央部门单位2023线预算执行等情况审计结果》，部分中央部门单位的招标采购工作仍存在违规设置不合理招标条件、未按政府采购程序直接确定供应商、化整为零规避集中采购或公开招标等采购问题[1]。

因此，本次《指导意见》的发布，恰逢其时，承载着新时代的重大使命与责任。在我国处于经济结构优化升级的关键时期，该意见不仅是对现有问题的一次全面审视与纠正，更是对招标投标市场长远发展的一次战略规划，标志着我国在推动市场治理体系和治理能力现代化方面的又一重要步伐。

本次《指导意见》的亮点与创新颇多，包括：强化采购寻源、完善采购执行与评审机制、推动采购活动的公开透明、提升采购数智化水平、加大集中采购力度、采购对科技创新的支撑作用、鼓励履行社会责任、组织实施与监督落实、提升采购数智化水平等。而本篇笔者将围绕央企采购管理中的关键一环“供应商管理”进行体系化解读。

《指导意见》总体要求中的第三项明确指出，“坚持竞争择优。广泛搜寻供应资源，充分激活市场竞争，以性能价格比最佳、全生命周期综合成本最优为目标，优选供应商、承包商或服务商。”同时，就采购寻源和供应商管理，详述了以下三点：

充分利用全国企业采购交易寻源询价系统等数智化手段，广泛开展寻源比价，有效识别供应商弄虚作假、串通报价、履约能力不足等风险，开展全生命周期评价，建立合格供应商名录并做好动态管理和评价工作。

对供应商实施量化考核，综合供应商考核结果及资质信用、管理水平、创新能力等，分级管理供应商，深化与优质供应商长期稳定合作。
 

强化中央企业间供应商信息和考核结果的公开、共享和规范应用，探索相关行业内部建立高风险供应商名单，条件成熟后逐步推广高风险供应商名单信息共享，同时不得将未纳入高风险供应商名单作为参与采购的基本资格条件，不得将有解决纠纷诉求的合规供应商纳入高风险供应商名单管理，不得排斥或限制潜在供应商。

笔者认为，企业采购的过程可分为四个阶段：供应商入库、专项供应商确认、采购过程管理、供应商评估体系。

1.中长期供应商管理

“供应商入库”“供应商评估体系”是央企供应商采购过程中的中长期管理工作，即确认哪些供应商有成为采购提供者的初步资格。根据《指导意见》的要求，应强化央企间供应商信息和考核结果的公开、共享和规范应用，探索相关行业内部建立高风险供应商名单，条件成熟后逐步推广高风险供应商名单信息共享。

笔者认为，上述创新举措可以在采购流程中，促进央企实现信息更有效的流通，使得各存在采购需求的央企不再信息独立、“单打独斗”，从而能进一步降低央企采购的风险，提高央企采购管理的效率。另外，该举措还能降低同一供应商分别向各央企提交申请资料并审核入库的重复流程，有助于供应商“以一对多”高效完成入库。同时，供应商分类分级、评估信息的同步，亦能促使各供应商提供符合要求的产品和/或服务，以避免因供应商的“金玉其外”导致央企承受“败絮其中”的风险。

以采购法律服务为例。目前律师事务所的入库往往需要提供：1）符合注册资本要求的材料；2）符合最低执业律师人数要求的材料；3）近XX年内无重大违法违规记录的证明材料；4）最近一年经审计的财务报告；5）符合碳排放、保护生态环境保护方面国家规定要求的材料等。对于律师事务所而言，上述材料需通过人力资源、业务支持、风险控制等多部门协同及特殊申请后方能获取相关资料。若以央企作为统一的“库”，能高效地使各律师事务所为各央企更好地服务，也能促使央企体系化地选择“性能价格比最佳”“全生命周期综合成本最优”的供应商。

2.专项供应商管理

对于央企来说，产生专项采购需求后，会进一步形成编制文件并向“库”中的供应商们发出采购通知。据笔者了解，除了2013年由财政部在政府采购领域发布的《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）明确了“非招标”采购方式外，有权机关并未就非招标采购方式进行明确规定。因此，对于央企的采购需求，除了采用招标采购方式外，其余采购方式可以说是“无法可循、无规可依”。

本次《指导意见》中，明确了四种“非招标”采购方式的定义及适用范围，即询比采购、竞价采购、谈判采购和直接采购，为央企的“非招标”采购方式提供了依据。同时，在《指导意见》发布前的2个月（2024年5月8日），国务院办公厅发布了《招投标意见》为招投标市场的规范与健康进一步提出了建设性意见。

由此可见，我国央企“一主四辅”的采购管理方式正朝着多维度、规范、透明、高效的方向发展，也是对央企采购管理进行的系统性布局。

（1）非招标采购方式

《指导意见》明确，对于未达到《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令2018年第16号）所规定的招标规模标准的工程建设采购项目，以及国家招标投标相关法律法规明确可以不进行招标的项目，央企除自愿采取招标方式外，应当选择下列四种方式（询比采购、竞价采购、谈判采购和直接采购）之一进行。即除招标方式外，央企仅能以上述四种非招标方式进行采购。

笔者梳理了《指导意见》对四种非招标采购方式的定义与适用情形的规定，具体如下：

然而，除定义与适用情形外，《指导意见》并未对非招标采购方式的具体实施流程予以说明。因此，笔者参照中国物流与采购联合会发布的团体标准《国有企业采购操作规范（2023版）》（T/CFLP 0016-2023），对询比采购的程序及具体实施要求予以梳理，以供参考[2]。

不难发现，非招标采购方式与招标采购方式在流程上差异不大，其系在特定情形下适用的特殊采购方式。因此，央企应对非招标采购方式的流程和具体要求进行细化并严格执行，避免出现采购方式混同，采购流程流于形式。

（2）招标采购方式

上文提及国务院办公厅在《指导意见》发布前的2个月发布了《招投标意见》，这无疑为央企采购管理注入了一剂强心针，也促进市场的规范与健康发展。然而，目前我国在招标投标范围内，已颁布了诸多法律法规。并且，在该意见发布的同时，在司法部公布的全国人大常委会2024年度立法工作计划中，《招标投标法》赫然在列。这也意味着，招投标市场的规范将进一步完善，国有企业也应高度重视招标采购合规工作，建立健全的合规体系和流程，确保采购业务的合法合规。招标采购的法律规定与流程要求已较为完善，在此不再赘述。笔者将结合服务型采购投标实例，对《指导意见》中所述“以性能价格比最佳、全生命周期综合成本最优为目标”的“最佳”“最优”进行理解，并提出合规性建议。

在央企招标采购服务型产品时，所遇到的招标评价标准、流程及要求往往各不相同且无法客观统一，而上述的“最佳”“最优”也经常表现为“最低价”。以某国资项目招标为例。该公司要求将投标材料分为两类，“价格函”和“法律服务方案、律所及团队介绍、律所资质、典型案例及合同材料”，即，招标者可以从“价格函”中按最低价中标确定供应商，但据悉该招标采购标的系上亿元对外投资项目的服务型采购。这不禁引发了一个疑问：最低价中标是否适用于服务型产品的采购？

笔者认为，答案是否定的。货物型采购与服务型采购有本质不同，最低价中标的思维模式基本来源于货物型采购思维，而服务型采购的价格组成主要来源于人力成本。不同服务水平的人工，所产生的智力成果是不同的，由此产生的差异，即服务型产品的核心竞争所在。因此，在服务型采购中采用最低价中标的模式，往往会出现供应商为了中标配备较低成本的员工或实习生，这也会进一步使由此产生的智力成果大打折扣。譬如以智力成果为主的中介服务类行业，其非标准零部件的制造业，若以价格为唯一标准进行服务采购，采购的“最佳”“最优”是无法保障的。因此，从《指导意见》的“全生命周期综合成本最优”的目标考虑，在进行服务型采购时，以多支出的采购费用来换取高质高量的服务，由此促成上亿投资所带来的回报是最低价中标远远不能带来的。

再以某新能源企业出海为例。该企业出海前比选了三家律师事务所提供专项服务，且每家机构都单独出方案，从而甄选出最适合企业、最有效的出海路径。通过优中选优的遴选模式，该企业的出海行动获得较大的成功，这很大程度上归功于其招标做到了“最佳”“最优”的采购。从《指导意见》的“全生命周期综合成本最优”的角度考虑，其多花费的采购费用，带来的是海外版图的扩张，其所带来的收益也是不可估量的。

然而，央企采购的特殊性，使其无法做到上述该企业的“有钱任性”。那么，央企如何在考虑成本因素的情况下，做到“最佳”“最优”的采购？笔者认为，招标的评标定标机制是关键之一。针对不同类型的采购（例如：标准件生产型采购、非标件服务型采购），在项目招标机制中突出该类型采购的权重，强化优佳采购的本质，防范低价恶性竞争。若涉及非标件服务型采购，可以将价格评估的基准定为各投标单位价格的平均值。同时，将价格占比降低，重点突出服务方案、服务能力、响应时间等，最终由独立客观的专家评审委员会进行评定。

上述仅为笔者借《指导意见》所涉招标采购方式，对完善央企招投标流程提出优化的建议。除了“最低价中标”外，专家评审重结果轻过程、评审协作打分、缺少审核与决策的书面记录、企业内部口头汇报与指示、采购流程流于形式等，央企采购的制度设置和风险控制节点等方面，仍存在诸多问题。但笔者相信，在《指导意见》“一主四辅”的采购方式下，采购制度体系将进一步完善和提升，央企采购的市场将趋于完善，市场信用体系和专业性将不断提升，智能化监管将不断增强，央企的采购将更加规范、透明、高效。

《指导意见》的发布，预示着央企采购管理将迎来更加规范、透明、高效的新时代。通过完善服务型采购带来的采购合规、中长期供应商统一管理的效率、首次提出非招标采购方式的创新，《指导意见》对供应商管理的规范将成为央企全面提升采购与供应链管理水平的重要纲领性文件，也同步给国有企业带来指引性作用。展望未来，随着制度不断完善和央企采购管理实践的深入，我们有理由相信，央企在供应链管理、风险控制、成本效益等方面取得更大的突破，进一步提升我国在全球贸易体系中的竞争力，为国家经济的持续健康发展贡献更大力量。

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