关注数据合规：新型电力系统稳定的必经之路——《关于加强新型电力系统稳定工作的指导意见（征求意见稿）》的初步解读及政策建议

作者：司军艳 戴健民 朱立成 王逸豪

特别鸣谢：上海电力大学兼职教授、上海网能能源科技有限公司总经理高军先生为本文写作提供专业建议。

2023年4月24日，国家能源局发布了关于公开征求《关于加强新型电力系统稳定工作的指导意见（征求意见稿）》（“《意见（征求意见稿）》”）意见的通知。

目前，我国的电力结构正在发生改变，风电、光伏等可再生能源在电力结构中所占的份额越来越大。但是，可再生能源电力本身就具有波动性与间歇性的特点，因此对电网稳定运行提出了更高的要求。笔者团队深耕电力能源行业风控以及数据合规多年，一直关注电力能源市场及合规前沿动向，研究能源数字化趋势下的业内动向和相关法规与政策。在《意见（征求意见稿）》发布后，团队也迅速对文件内容进行了解读和调研。

《意见（征求意见稿）》指出，电力系统稳定工作是以保障电力系统安全稳定运行为目标，统筹发输供用储各环节的系统性全局性综合性工作，是电力管理的重要内容。国家能源局此次公开征求意见，表明能源主管机关希望通过政策手段，作为解决电力系统工作的安全性与稳定性问题的一个重要渠道。

一、我国电力系统安全与数据保护相关的政策、立法情况

我国高度重视电力系统的安全稳定运行，从二十一世纪初，就进行了电力系统运行有关的立法和政策的出台工作。我国电力系统安全制度具有多层级性，通过法律、行政法规、部门规章、国家标准等共同构建。

1. 法律层面

我国对于电力系统的专门立法相对较少，2009年颁布的《可再生能源法》中对可再生能源电力系统的概念、建设区域、制定销售电价进行了相关规定。

2. 行政法规层面

2005年，国务院制定了《电力监管条例》，《电力监管条例》的总则中规定：“保障电力系统安全稳定运行，促进电力事业健康发展。”随着电网的快速发展，我国电力工业管理体制和外部环境也在不断变化。2011 年，国务院出台了《电力安全事故应急处置和调查处理条例》，对电力系统的安全稳定运行和管理提出了新的要求。然而，国务院颁布相关行政法规的时间距离现在较为久远，已经无法达到新形势下维护电力系统安全稳定工作的要求。

3. 部门规章层面

2014年8月1日，国家发展改革委颁布《电力监控系统安全防护规定》来保障电力系统的安全稳定运行。2018年2月28日，国家发展改革委和国家能源局共同发布《关于提升电力系统调节能力的指导意见》，提出“构建高效智能的电力系统，提高电力系统的调节能力及运行效率”。2022年4月16日，国家发展改革委颁布《电力可靠性管理办法（暂行）》来维护电力供应保障工作。2022年11月16日，国家能源局相继印发了《电力行业网络安全管理办法》和《电力行业网络安全等级保护管理办法》，有效期均为五年，对2014年颁布的《电力行业网络与信息安全管理办法》进行了修订和完善，对一般电力企业应当承担的网络安全与数据保护责任进行了细化，还增加了属于关键信息基础设施运营者的电力企业的特殊职责。2023年1月17日，国家能源局发布《2023年电力安全监管重点任务》，指出要全力做好电力供应保障。2023年2月14日，国家能源局发布《关于加强电力可靠性管理工作的意见》，进一步加强电力可靠性管理工作。2023年2月17日，国家能源局综合司发布了《关于完善电力系统运行方式分析制度 强化电力系统运行安全风险管控的通知》，其中提及要加强电力系统安全稳定风险分析，并研究制定风险管控措施。

4. 国家标准和指南层面

除了上述法律法规、政策文件外，我国还制定了相关国家标准，包括《电力监控系统网络安全防护导则》《电力系统安全稳定导则》等，指导电力系统安全的具体实施。其中，《电力监控系统网络安全防护导则》为推荐性标准，要求电网企业围绕核心业务系统的网络信息安全建立一整套综合安全防护体系。《电力系统安全稳定导则》为强制性标准，要求电网企业等电力市场相关参与单位应当满足国家信息网络安全等级保护及相关标准要求。

二、《意见（征求意见稿）》的意义及可调整空间

1.国家能源局对新型电力系统稳定工作给予极高的重视

2023年4月6日，国家能源局印发了《2023年能源工作指导意见》，其中“六、加强能源治理能力建设”中，提及“加强新型电力系统的法规政策体系，加快相关标准制定”等内容。随即，国家能源局就发布了《意见（征求意见稿）》。

由此可见，国家能源局十分重视新型电力系统稳定工作。作为电力系统健康发展的基础，进一步加强新型电力系统稳定工作是构建新型电力系统的必然要求。在电力系统从化石能源主导转变为清洁能源主导，面临与传统能源体系的平衡、能源安全机制的构建、运行方式的完善等多重挑战与变革的背景下，建设新型电力系统也是实现碳中和目标的关键举措。

2.新型电力系统稳定工作全方位展开，涉及行业各个环节

《意见（征求意见稿）》涉及电力行业的“源-网-荷-储”四个环节。针对“电源”部分，《意见（征求意见稿）》第五条指出需要完善合理的电源结构，即统筹各类电源规模和布局，增强常规电源调节支撑能力以及提升新能源主动支撑能力；针对“电网”部分，《意见（征求意见稿）》第六条指出需要构建坚强柔性的电网平台，这需要明确网架构建原则，提高直流送受端稳定水平以及促进各级电网协调发展；针对“负荷”部分，《意见（征求意见稿）》第七条指出要深挖电力负荷侧灵活性，整合负荷侧需求响应资源，完善负荷控制手段，以及强化负荷控制执行刚性；针对“储能”部分，《意见（征求意见稿）》第八条指出要科学安排储能建设，要按需建设储能，有序建设抽水蓄能，积极推进新型储能建设。

《意见（征求意见稿）》的内容贯穿了电力行业的各个环节，并且对各环节的发展均作出原则性的重要部署，以有效促进各环节协同发展。

3.新能源、传统能源行业均有涉及

新能源行业涉及风电、光伏、核电等能源形式。有关风电与光伏行业的规定散见于《意见（征求意见稿）》之中，其中有涉及加强能源消纳，提高并网性能与能源支撑能力，严格开展各类电源涉网性能管理以及改善能源出力特性和负荷特性等内容；同时，有关核电行业的规定反映在《意见（征求意见稿）》中的第五条提到要积极安全有序发展核电；传统能源则涉及煤电、火电、水电、气电行业。《意见（征求意见稿）》的第五条主要涉及煤电机组灵活性改造，支持退役火电机组调相功能改造，新建水电机组应具备调相功能，对传统能源的规定主要反映在该条中。

新能源有较强的波动性和间歇性，仍需要传统能源作为补充，为新型能源转换的持续性和稳定性提供必要的支持。而《意见（征求意见稿）》正是关注到这一点，因此对新能源、传统能源行业均有相关规定，这也是保障新型能源电力的稳定性，提高电力系统安全程度的必然要求。

4.《意见（征求意见稿）》的实际操作性待商榷

《意见（征求意见稿）》涉及电力行业的各个环节多个领域；同时，《意见（征求意见稿）》对保障电力供应安全稳定做出了较为完善的制度规定，也有助于推动电力系统稳定管理现代化。但是，《意见（征求意见稿）》中部分内容的实际操作性有待商榷，具体展开如下：

比如，《意见（征求意见稿）》第十三条中提出加强电力设备运维保障，比如持续开展设备隐患排查和状态监测，开展专项运维保障以及定期核定设备过负荷能力等措施，但是没有提出未达到运维保障要求的后续问责制度。如果问责制度不完善，可能导致安全管理人员对安全工作的重视程度及安全管理工作的效率降低，最终影响整个新型电力系统的高效安全运行。

此外，《意见（征求意见稿）》第八条存在对储能产业的法律制度环境的培育与引导的忽视。储能建设涉及多方面的因素，例如消防安全、环境保护、土地利用、并网接入等多方面需求，没有回应储能建设规划。

三、《意见（征求意见稿）》的主要政策点

在此次指导意见中，国家能源局从夯实新型电力系统稳定基础，加强新型电力系统全过程稳定管理，构建稳定技术支撑体系以及组织实施保障这四个角度出发对加强新形势下电力系统稳定工作都提出了总领性要求，主要包括以下几点：

1.相关主体需要做好电网建设运维、调度运行等环节的稳定管理，强化电网安全风险管控。

2.相关主体应当听从国家发展改革委、国家能源局指导，负责好各自部分电力系统稳定工作；同时，发挥合力建设电力系统稳定工作责任体系。

3.相关主体需要加强燃料供应管理，强化涉网安全管理，提高发电设备运行可靠性。

4.相关主体需要科学制定与严格执行负荷控制方案，保障电网安全稳定运行的负荷控制措施。

5.相关主体应当建立企业网络安全态势感知和监测预警平台，加强信息资产、威胁情报管理基础能力，落实关键信息基础设施安全保护要求。

6.相关主体需融合先进信息通信技术，汇集各类信息，构建全过程的技术支持系统，提高电力系统运行控制数字化水平。

四、对《意见（征求意见稿）》的政策建议

1.完善储能相关法律制度的规定

《意见（征求意见稿）》第八条，提出要科学安排储能建设，但是却忽略了对储能产业法律制度的规定。因此，应增加对于储能产业的发展布局、应用模式、系统协同定位、产业激励机制等的专项规划，加强对储能产业法律制度环境的培育与引导。

2.增加电力设备运维的后续问责制度

《意见（征求意见稿）》第十三条，提出要加强电力设备运维保障，但是缺少后续责任机制。因此，建议增加电力设备运维制度的问责制度，维护新型电力系统的安全运作需要建立相关责任机制，对于未按要求持续开展设备隐患排查和状态监测，开展专项运维保障，定期核定设备过负荷能力的企业处以罚款以及对其开展电力交易设置限制。

3.明确全面的网络安全合规要求

《意见（征求意见稿）》第十七条，提出要加强电力监控系统安全防护，但是从该条的具体内容来看，不仅仅涵盖电力监控系统的安全防护体系，更是对于电力行业的网络安全提出了较为全面的要求，因此建议将第十七条的首句改为：“加强电力行业系统网络安全防护”。另外，建议在本条的具体网络安全要求内容中加入“落实网络安全等级保护要求”，与《电力行业网络安全等级保护管理办法》项下的电力企业合规义务进行衔接。

本团队已经向国家能源局综合司发送上述政策建议，希望为主管部门的政策制定提供一定参考。

五、《意见（征求意见稿）》方向下，有关企业的风控建议

1.有关企业应当健全有关机制，例如应对极端天气和自然灾害的电力预警和应急响应机制，持续开展设备隐患排查和状态监测，针对重要电力设施开展专项运维保障，强化电力工程建设全周期管理，制定反事故措施。

2.建议有关企业加强电力系统稳定工作人才队伍建设，提升电力系统管理人员和技术人员工作水平，并且及时总结工作经验，积极推广典型模式和先进技术。

3.有关企业需要重视相关合规事项，委托专业的第三方机构进行调研，及时发现和识别电力系统稳定方面的相关风险。

4.电力企业作为本单位网络安全的责任主体，应当在主管部门的监督下，履行本单位网络与数据安全的义务和责任。如果电力企业的系统或网络被认定为关键信息基础设施，还应作为电力行业关键信息基础设施运营者履行相应的职责。

5.有关企业需遵守电力系统稳定技术标准体系，时刻关注行业政策体系的变动并及时做好企业内部规定的修改，并针对企业目前技术和装备水平，适当高于最低标准进行生产、建设。

6.建议有关企业加快技术创新，提高电力系统运行控制数字化水平。通过对电力系统安全稳定技术的基础理论研究，推进重大技术突破，加快先进技术的示范和推广，构建新形势下电力系统的稳定技术标准体系。

7.有关企业应当按照国家网络安全等级保护制度、关键信息基础设施安全保护制度等要求，对本单位的网络进行安全保护；注重安全管理制度和技术措施，建立严格的使用管理和访问控制制度，通过零信任技术、隐私计算等新的防护手段来解决终端防护问题。

8.建议有关企业针对已完成分类分级的数据，应当履行相应法律法规项下的合规义务。同时，在利用用户端个人信息进行数据处理活动前，电力企业尽量进行去标识化或匿名化处理。

结语

《意见（征求意见稿）》是能源主管部门对电力行业稳定性管理的重要政策性文件，其中不仅涵盖能源、电力行业的传统业务部分，也提及了数据合规、网络安全等新形势下能源、电力行业需要涉及的问题。在“双碳”目标的大背景下，能源、电力行业数字化趋势越发明显，能源、电力行业的数据保护、合规及安全是每个能源、电力企业必须关注的问题。

笔者作为碳中和专业律师团队，曾针对新能源、综合能源、电力行业的投融资并购、争议解决、数据合规及网络安全的政策解读、痛点难点、发展前景等发表了多篇专业文章，参与服务过超过百起新能源、综合能源投融资并购项目，担任多家能源、电力行业企业的常年法律或合规顾问，代理了多起新能源、电力行业相关的大型诉讼或仲裁案件，提供包括项目开发、建设施工、投融资并购、储能、运维、绿电交易、碳资产开发、ESG与绿色金融、数据合规、争议解决在内的全流程法律、咨询服务。团队成员有资深能源行业律师与数据合规、反垄断律师，能够为能源、电力行业企业的数字化和长足发展提供全方位、多层次的合规及法律服务。

本团队实习生吴萱对本文写作亦有贡献。