一、序言

2018年9月17日至19日，以“人工智能赋能新时代”为主题的2018年世界人工智能大会(WAIC2018)在上海成功举办，新时代的人工智能与实体经济深度融合发展，智能汽车正是其中一大融合应用板块。

事实上，随着中国制造、互联网+、人工智能等新浪潮的袭来，传统汽车行业正在经历一场前所未有的变革，汽车正在从传统交通工具逐渐转化为大型移动智能平台。近年来，大量资本涌入无人驾驶领域，无人驾驶汽车已经成为众多互联网、科技、汽车企业纷纷试图占领的高地，试图做行业领跑者，抢占这块未来前景广阔的市场。

根据麦肯锡咨询公司预测，无人驾驶汽车到2025年可产生2000亿到1.9万亿美元的产值。分析机构IHS Research认为，全球无人驾驶量产汽车将在2025年上市，估计销量可达23万辆。到2035年，无人驾驶汽车年销量将达到1180万辆，中国将占其中的24%。在这轮激烈的行业竞赛中，裹挟其中的企业面临着前所未有的机遇与挑战，无论是选择迎面赶上还是另辟蹊径，都必须随时掌握国家法律与政策动态。

二、无人驾驶汽车的概念

无人驾驶汽车早已不是新鲜事了，相关报道屡见报端，各种行业分析、企业排名层出不穷。谷歌、百度、特斯拉、奥迪等企业的技术研发和无人驾驶汽车的测试生产也已经进行到比较成熟的阶段。

但从各种分析和报道中我们仍然可以看出，虽然正在参与、试图加入无人驾驶领域的企业有很多，无论是互联网科技企业还是传统汽车行业，都想占领一席之地，但有关无人驾驶汽车的概念仍处于相对混乱状态。

无人驾驶汽车的内涵和外延尚不明确，且通常能看到多种别称，比如在美国，autonomous car，self-driving car都指无人驾驶汽车。在我国，虽然有智慧汽车、智能汽车、自动驾驶汽车、智能互联汽车等不尽相同的叫法，但其内涵也指向无人驾驶汽车。

根据美国《哥伦比亚地区法典》的规定，“自动驾驶车辆”是指能够在没有驾驶员主动操作任何车辆控制系统的情况下能操作交通控制装置在导航区域道路上行使的车辆。驾驶员辅助行使的车辆并不算自动驾驶。[1]

从目前我国政府发布的相关政策法规文件来看，大部分官方文件将其无人驾驶汽车称为“智能网联汽车”，比如《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）》将其定义为“搭载先进的车载传感器、控制器、执行器等装置，并融合现代通信与网络技术，实现车与X（人、车、路、云端等）智能信息交换、共享，具备复杂环境感知、智能决策、协同控制等功能，可实现安全、高效、舒适、节能行驶，并最终可实现替代人来操作的新一代汽车。”智能网联汽车通常也被称为智能汽车、自动驾驶汽车等。

从中美两国的不同概念来看，美国的自动驾驶汽车概念着眼于“自动”的特征，排除由驾驶员辅助行使的车辆；而中国的 “智能网联汽车”概念的描述着眼于能实现自动驾驶的功能特征，且并未排除由驾驶员辅助行使的车辆。且“智能网联汽车”的概念内涵更为丰富。

比较常见的概念混乱是将无人驾驶汽车与自动驾驶汽车划等号，事实上，并非所有的自动驾驶都属于无人驾驶，也并非驾驶员不操作就算无人驾驶。目前国际普遍公认的自动驾驶标准是由美国汽车工程学会（SAE）制定的。SAE将自动驾驶技术分为六个等级，L0-L5。其中L0-L2由人类驾驶员监控驾驶环境；L3-L5由自动驾驶系统监控驾驶环境。从SAE的标准来看，从L0-L2属于辅助驾驶，从L3开始才算是真正的自动驾驶，由驾驶系统完成所有操作，而L5完全自动驾驶才是真正意义上的无人驾驶。具体分级见下表[2]：

因此，目前各国已经研发出来的所谓“无人驾驶汽车”，大都尚处于自动驾驶级别，汽车里还须有驾驶员进行一定监控，真正的无人驾驶汽车的到来还需要一段时间。

目前我国还没有关于自动驾驶的分级标准，2018年4月全国汽车标准化技术委员会智能网联汽车分技术委员会在北京成立，国内自动驾驶分级标准制定等在内的20余项智能网联汽车标准已经提上日程。北京市发布的《自动驾驶车辆道路测试能力评估内容与方法》关于能力评估的内容可做参考。该文件对自动驾驶能力的评估包括了认知与交通法规遵守能力、执行能力、应急处理与人工介入能力、综合驾驶能力、网联驾驶能力 5 大方面。根据评估内容的难易程度、道路测试的场景复杂程度，将自动驾驶车辆能力评估分为 1 到 5 级，编号为 T1-T5，这与其它自动驾驶分级体系并无对应关系，而仅限于此次车辆道路测试前的能力评估。2018年3月百度在北京拿到的受聘自动驾驶测试临时号牌就是T3级别的，五辆取得自动驾驶路测号牌的百度Apollo自动驾驶汽车进行的道路测试。

三、国外相关法律与政策现状

土壤的酸碱度决定了作物成长的好坏，法律和政策环境的开放性和完整性决定了一个新型行业的发展方向、速度和成长空间。无人驾驶汽车想要真正实现落地，除了技术层面的壁垒外，各国的法律和政府监管也是必须突破的壁垒。只有在法律层面确定了无人驾驶的地位和相应的法律责任，其后续市场化才有可能实现。

美国是最早确立无人驾驶法律地位的国家。美国联邦和州层面已经出台了多部关于无人驾驶的法律规定。2013年5月30日，美国国家公路交通安全委员会（NHTSA）发布了指导性文件《关于自动驾驶汽车法规的意见》，提出了对各州自动驾驶汽车立法的建议，明确自动驾驶汽车上道路行驶时必须有相应驾驶人监管、自动驾驶汽车上道路行驶只能用于试验目的等。2016年9月，美国交通部出台了《联邦自动驾驶汽车政策指南》（FAVP）。该指南将自动驾驶汽车的等级从0级到5级进行定义，并强调安全性为第一准则，针对自动驾驶汽车的设计和研发提出了15项安全规范。2017年，NHTSA又发布了最新的《联邦自动驾驶系统指南：安全愿景2.0》（Automated Driving Systems: A Vision for Safety），强调自动驾驶的安全性和消费者教育。该指南将作为最新版本取代FAVP，以更灵活的方法来推进自动驾驶汽车安全技术的创新发展。2017年9月，美国众议院批准了《自动驾驶法案》（SELF DRIVE Act），为无人驾驶技术的进一步发展进行了全方面的布局。[3]

立法的开放使美国成为无人驾驶技术研发最领先的国家之一，谷歌旗下的Waymo公司的测试车队已在美国25个城市以无人驾驶模式行驶了超过800万公里，位列世界第一。

与之相对应的是，由于国内道路交通法律对自动驾驶的限制，很多国家的企业无法进行无人驾驶汽车的路测，为了进一步的研发，只能纷纷赴美进行路测。以1878年签署的《维也纳道路交通公约》为例，公约的第8条规定了，凡行驶的车辆或车辆组合必须有一名驾驶人，且驾驶人应随时能够控制其车辆。该公约共有74个缔约国，包括了大部分的欧洲国家，导致这些国家在自动驾驶技术的发展上受到了极大限制。

因此在德国、法国、比利时等国家的倡议下，2016年3月23日，联合国修订了该法案，允许自动驾驶系统在符合要求且驾驶人能随时接管车辆的情况下控制车辆行驶，确认了自动驾驶的法律地位，为欧洲各国的自动驾驶汽车产业发展扫清了障碍。

传统的交通法律体系都是以人类驾驶员为主体建构，各种责任规则以及保险制度都是围绕人类驾驶员来设计的。[4]而在自动驾驶时代，由于汽车本身具备了高度的自主性，不再具有人类驾驶员，传统法律制度如何进行相应的调整是一个涉及多部门、多法律的复杂问题，不仅涉及无人驾驶汽车的路测，而且涉及无人驾驶汽车商用之后的各个方面，包括责任分担、保险制度、隐私保护、网络安全等。

因此，目前对于无人驾驶汽车法律地位的确立还只是一小步，距离完整的无人驾驶法律的出台，还有很长的立法道路要走。

四、我国的法规和政策现状

无人驾驶汽车作为汽车与信息、通信等产业跨界融合的重要载体和典型应用，全球创新热点和未来产业发展制高点，我国也很早就开始关注，并出台了一系列政策和法规进行全方位布局，迎接这一波新的产业变革。

（一）各部门相继发布规划指导类文件，积极推进中国无人驾驶汽车产业的发展

（1）无人驾驶汽车是中国制造2025等国家战略的重点实施领域

无人驾驶汽车的发展并不是孤立的，而是涉及到跨领域、跨行业、跨部门的合作，是全面实施“中国制造2025”、“互联网+”、“人工智能产业发展”等国家重要战略的重点布局，是传统行业、实体经济和人工智能结合的典型范例。

在实施制造强国战略第一个十年的行动纲领《中国制造2025》中，智能汽车就是智能制造装备的重点发展领域。早在2015年工信部公示的智能制造试点示范项目中，上海国际汽车城（集团）有限公司的智能网联汽车试点示范就位列其中。

无人驾驶汽车还被列入新一代人工智能发展规划中，2017年7月8日，国务院印发《新一代人工智能发展规划》，大力发展自动驾驶汽车和轨道交通系统，加强车载感知、自动驾驶、车联网、物联网等技术集成和配套，开发交通智能感知系统，形成我国自主的自动驾驶平台技术体系和产品总成能力，探索自动驾驶汽车共享模式。2017年12月，工信部发布的具体计划——《促进新一代人工智能产业发展三年行动计划 (2018-2020 年)》中，将智能网联汽车列为头等培育目标。2018年9月14日，工信部公布了“2018年人工智能与实体经济深度融合创新项目名单”，其中有多个项目应用于自动驾驶领域。

（2）无人驾驶汽车是汽车产业中长期发展的重点推进领域

作为未来汽车的重点发展方向，在2017年4月工信部、发改委、科技部发布的《汽车产业中长期发展规划》，智能网联汽车是汽车产业发展的重点推进领域，除推进智能网联汽车技术创新外，还要组织开展应用试点和示范，完善测试评价体系、法律法规体系建设。规划的目标是到2020年，汽车DA（驾驶辅助）、PA（部分自动驾驶）、CA（有条件自动驾驶）系统新车装配率超过50%，网联式驾驶辅助系统装配率达到10%，满足智慧交通城市建设需求。到2025年，汽车DA、PA、CA新车装配率达80%，其中PA、CA级新车装配率达25%，高度和完全自动驾驶汽车开始进入市场。

（3）无人驾驶汽车是助力消费升级的新型信息产品

无人驾驶汽车的发展还将与我国以消费升级为导向的供给侧结构改革结合起来，以消费升级促进产业升级。2017年8月13日，国务院发布《关于进一步扩大和升级消费持续释放内需潜力的指导意见》，在2020年前要推动智能网联汽车与智能交通示范区建设，发展辅助驾驶系统等车联网设备，智能网联汽车是未来面向消费升级的新型信息产品。

2018年7月27日，为贯彻落实国务院发布的指导意见，工信部和发改委联合印发《扩大和升级信息消费三年行动计划（2018-2020）》，为扩大和升级消费，要提升新型信息产品的供给创新水平，深化智能网联汽车发展。推进技术测试等支撑平台建设，制定车联网产业发展标准体系建设指南，推进车载智能芯片、自动驾驶操作系统、车辆智能算法等关键技术产品研发，构建一体化智能车辆平台，培育多元化应用。推进基于宽带移动互联网的智能汽车和智慧交通应用项目建设。到2020年，建立可靠、安全、实时性强的智能网联汽车计算平台，形成平台相关标准，支撑高度自动驾驶（HA级）。

（二）全面推进无人驾驶汽车的标准化体系建设

标准是一个新兴产业发展的生命线，在无人驾驶产业生态环境的构建中，标准发挥着顶层设计和引领规范的作用。

2015年12月，国务院印发了《国家标准化体系建设发展规划（2016-2020）》，提出要加强高技术的智能网联汽车及相关部件等关键技术标准研究。无人驾驶汽车行业的相关标准研究提上日程。2017年工信委和国家标准管理委员会共同组织制定了国家车联网产业标准体系建设指南系列文件，根据标准化主体对象和行业属性分为总体要求、智能网联汽车、信息通信、电子产品与服务等部分。《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）》、《国家车联网产业标准体系建设指南（总体要求）》、《国家车联网产业标准体系建设指南（信息通信）》、《国家车联网产业标准体系建设指南（电子产品与服务）》等文件已经相继出台，勾画出我国无人驾驶汽车标准体系建设的宏伟蓝图。

目前我国的标准建设正在有序的推进中。2018年3月27日工信部发布了《2018年智能网联汽车标准化工作要点》，针对标准体系建设指南提出的重点项目，开展标准预研、立项、制定及发布全周期规划研究，加快推进先进驾驶辅助系统（ADAS）标准的制定；积极开展自动驾驶相关标准的研究与制定；协同推进汽车信息安全标准的制定；尽快启动汽车网联标准的研究与制定，同时加大国际标准参与度，加强国际交流与协调。

在信息通信标准方面，2018年6月27号，工信部已经向社会公开征求对《车联网（智能网联汽车）直连通信使用5905-5925MHz频段的管理规定》的征求意见稿。

（三）路测规范出台，无人驾驶汽车法律地位确立

（1）封闭道路测试——建立智能网联汽车试点示范区

我国之前只允许在封闭区域内进行无人驾驶汽车的道路测试。比如前文提到的由工信部批准的国内首个国家智能网联汽车（上海）试点示范区。该示范区的英文名为“A NICE CITY”，由上海国际汽车城（集团）有限公司承担建设。目前可实现V2X测试场景50余种，并通过设计保证了环境要素的多样性，可复现多种交通场景，以满足自动驾驶测试的需要。申请测试的智能汽车可以根据需要，个性化定制测试项目和场景。

除上海外，工信部还批准了浙江、北京、重庆等地的智能互联汽车示范区。2015年9月11日，工信部与浙江省人民政府签署《于基于宽带移动互联网的智能汽车、智慧交通应用示范合作框架协议》，浙江省将以杭州市云栖小镇和桐乡市乌镇为核心区域，建立一个集智能汽车、智慧交通、宽带移动互联网于一体的试验验证示范区。2016年7月，云栖小镇初步建成5G车联网应用示范，2016年11月，乌镇示范试点项目进入试运行。2016年1月8日，工信部、北京市和河北省在北京签订基于宽带移动互联网的智能汽车与智慧交通应用示范合作框架协议，构建京津冀智能汽车与智慧交通的联合创新平台和产业生态，创建智能汽车与智慧交通产业创新示范区。

到目前为止，我国地方政府合作的智能网联汽车示范区项目已超过16家，多地开花各有特色。重庆有智能汽车与智慧交通营业示范区、深圳有无人驾驶示范区、吉林建设了国内首家寒区智能汽车和智慧交通测试体验基地等。

（2）开放道路测试——路测合法化

虽然封闭测试场内可以模拟雨雾等自然环境、行人和干扰车辆等不同的场景，但与真正道路测试数据仍然有差距。因此，在国家开放路测的政策落地前，我国研发无人驾驶汽车的企业只能在国外进行测试，百度、蔚来汽车、景驰、上汽等都是在美国加州申请路测牌照进行测试。

2017年12月18日和2018年2月2日，北京市公布了自动驾驶公开路测规定和自动驾驶测试车辆评级规定，成为国内首个出台自动驾驶路测法规的城市，百度取得首张路测牌照。

2018年3月1日，上海发布了《上海市智能网联汽车道路测试管理办法（试行）》，是国内第二个出台自动驾驶相关路测管理办法的城市。上海市在嘉定区划定了安全性高、风险等级低的5.6公里道路，作为上海第一阶段智能网联汽车开放测试道路。上汽集团和蔚来汽车是首批获得智能驾驶道路测试牌照的企业。

随后智能网联汽车道路测试管理办法在中国遍地开花，重庆、长沙、长春、广州等地陆续发布地方规定。2018年4月，工信部、公安部、交通部联合发布了《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》，无人驾驶汽车的路测在全国范围内合法化。

从已经发布的与路测的规范性文件来看，目前对路测的要求基本一致，规定在符合相关条件的前提下，允许具有“自动驾驶”功能的汽车上路测试，但要求测试员必须始终坐在驾驶员的位置，对测试车辆进行监测，并且在紧急情况下随时准备接管车辆。

虽然路测的合法化已经清扫了无人驾驶汽车产业发展的一大拦路虎，但从目前我国的现行立法来看，全面发展和部署无人驾驶汽车仍然存在诸多法律障碍。据有关专家分析，自动驾驶汽车的全面部署，至少需要修改我国七个领域（包括交通安全管理、测绘、运输、信息、通讯、质检、标准化）24部以上的法律。[5]

五、结语

作为跨界融合典范，无人驾驶汽车领域的成果是丰硕的。就我国而言，百度联手金龙汽车制造的全球首款L4级自动驾驶巴士阿波龙已经正式量产下线，上汽集团已经完成两代无人驾驶整车平台开发，测试总里程超过7万公里，蔚来汽车2018年9月12日成功在纽交所上市。随着国家法规、政策的大力支持和推动，无人驾驶汽车行业未来前景将更加广阔。

[1] See Code of the District of Columbia, Chapter 23.

[2] SAE（J3016）自动驾驶分级表，翻译自维基百科。

[3] 何珊珊：《美国与德国，自动驾驶的两种立法探索》，FT中文网，http://www.ftchinese.com/story/001074387?adchannelID=&full=y&archive

[4] 江溯：《无人驾驶技术对法律的挑战》，中国法律评论2018年第2期。

[5] 江溯：《无人驾驶技术对法律的挑战》，中国法律评论2018年第2期。

本文首发于上海律协