《碳排放权交易管理办法（试行）》（下称“《管理办法》”）在广泛公开征求意见后，由生态环境部于2021年1月5日正式发布。《管理办法》应近年中央政府建设全国碳排放权交易市场的决策部署，为建设和完善全国统一市场构建制度框架，其意义重大。

早在2014年，国家发改委发布了《碳排放权交易管理暂行办法》（下称“《暂行办法》”），规范全国碳排放权交易市场的建设工作。生态环境部也曾于2019年3月29日发布《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》公开征求意见，试图出台更高法律位阶的规定以取代现行法律效力较低的各项规定。

经过6年的碳排放交易地区市场的探索和经验积累，以及近两年来全国统一碳排放权市场建设的逐步推进，尽管发布更高位阶的暂行条例条件还不成熟，但为了能够尽快推进全国统一碳市场建设步伐，为其提供制度基础，我们欣喜的看到生态环境部终于推出了期盼已久的《管理办法》。

　　由于《管理办法》是在2020年10月28日生态环境部发布的“《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）”（下称“《征求意见稿》”）后颁布的，为了能够更好的理解《管理办法》的规定和监管动向，我们在对比《暂行办法》和《征求意见稿》的基础上，对《管理办法》的一些主要条款做了如下汇总。

一、监管对象仍由省级主管部门确定

　　此前，《暂行办法》采用“自上而下”的监管模式，要求省级碳交易主管部门根据重点排放单位确定标准，确定其辖区的重点排放单位名录。《征求意见稿》则要求符合重点排放单位标准的各排放单位应当向省级碳交易主管部门主动报告，由此形成该辖区的重点排放单位名录。

　　从“自上而下”转变为“自下而上”，《征求意见稿》提出了新的监管逻辑，通过上报责任前置，激发监管对象的主动性，形成“政府-排放单位”双向动态监管。不过，《管理办法》此次并未采纳草案提出的新逻辑，该法第九条规定，“省级生态环境主管部门应当按照生态环境部的有关规定，确定本行政区域重点排放单位名录”。

　　可以看出，《管理办法》仍然主要沿用了《暂行办法》“自上而下”的监管模式，由省级主管部门负责确定重点排放单位名单，但在第十二条提及，满足纳入名录条件的排放单位自行上报的，主管部门核实后应当将其纳入名录。

可见，监管部门认为，完全放开，依赖自主申报的模式现在仍然不成熟，但不失为一种补充模式。待未来气体排放测量方法学的普及性和未上报单位纠查能力等问题有了更好的解决，或许监管部门则真正具备条件可以从台前退居到幕后。

除此之外，《管理办法》第十一条还明确了名录移出制度：排放单位连续二年温室气体排放未达到纳入该名录的标准，或不再从事生产经营活动而终止排放温室气体的，该企业将被移出名录。该规定进一步完善了目录管理制度，明确和解决了名录中企业只出不进的问题。

二、明确部门联合监管

　　生态环境部是全国碳排放权交易的主管部门，《管理办法》第六条要求，生态环境部会同国务院的其他有关部门对全国的碳排放权交易进行联合监管。

　　联合监管无疑增加了市场监管的敏锐度和执行力。不过，《管理办法》并未采纳《征求意见稿》第四十六条的联合惩戒制度，该条规定，省级生态环境主管部门应当向市场监管、税务、金融等管理部门通报处罚情况。

　　对于排放单位虚报、瞒报排放报告的行为，《征求意见稿》规定，可由主管部门就虚报、瞒报部分对该排放单位下一年度的排放配额进行等量核减，而在《管理办法》中，等量核减不再是主管部门自由裁量的惩处措施，一旦排放单位虚报、瞒报，则虚瞒部分排放量将会从下一年度碳排放配额中等量核减，体现了监管角度的从严处理的精神，避免过多的人为操纵空间。

　　除此之外，《管理办法》要求排放单位排放数据至少保存五年，有助于主管部门追溯监管。

三、碳排放权被定性为“配额”

　　《暂行办法》和《征求意见稿》将碳排放权定义为“依法取得的向大气排放温室气体的权利”，排放配额则指的是“政府分配给重点排放单位指定时期内的碳排放额”。但是，根据 《管理办法》第五十条，碳排放权“是指分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放额度”。在这里，《管理办法》将“碳排放权”和“排放配额”两个概念进行糅合，碳排放权不再被定性为一项“权利”，而被确认为一种行政配额。目前，碳排放权的法律定性仍然有所争议，我们期待碳排放权能够尽快在我国权利体系中找到一席之地。

　　综上，我们看到《管理办法》沿袭了《暂行办法》的监管逻辑，并在此基础上明确和完善了全国碳排放权交易市场的制度框架，强化了市场监管的力度。整体而言，《管理办法》仍对碳排放权交易市场的监管政策、碳排放权的法律地位和金融风险保持审慎态度，例如在加强监管的同时，强调该新型市场的目的系基于“碳减排”这一政策考量，而非纯粹的金融政策，也在鼓励推动市场的同时，要求防止过度投机。

　　协同2020年12月发布的针对发电行业的《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》和《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》，《管理办法》作为统摄全国碳排放权交易市场的纲领文件，标志着我国全国统一市场的建设取得标志性进展，我们期待我国的碳排放权交易市场在2021年有新的成长与跨越，未来能够从电力行业扩展到更多行业领域，交易的产品也不仅仅限定于当前的配额，在时机成熟时纳入抵消机制的CCER等。

我们将持续关注碳市场建设的进展并及时为您更新。