5月，美国证券交易委员会（SEC）就资管顾问公司（investment adviser）漂绿行为做出首例处罚决定，并在与该资管顾问公司达成处罚协议之后，发布投资基金ESG披露规则。

　　SEC指控纽约梅隆银行旗下资管顾问公司（BNY Mellon Investment Adviser，“BNYMIA”）对其管理的公募基金未按照其投资政策进行环境、社会和公司治理（ESG）质量评估，在ESG方面存在错误及不实陈述，并对其处以150万美元的罚款。从2018年7月至2021年9月期间，BNYMIA在其发布的各项报告或声明中，多次明示或暗示已对其全部投资项目进行ESG质量评估，但实际上部分产品的大部分投资行为没有真正进行该审查。[1]

　　SEC表示，投资者在做出投资决策时，越来越多地关注ESG因素，金融机构和投资基金也更多地选择采用ESG战略或在基金中纳入ESG标准，以满足投资者的需求。因此，若金融机构未能准确、真实、客观地宣传和履行其ESG承诺，SEC将会追究相应的法律责任。

　　最终，BNYMIA被SEC指控违反美国1940年《投资顾问法》第206（2）（4）条及《投资公司法》第34（b）条[2]，应当迅速采取补救措施，在进一步调查中与SEC执行人员协作。尽管BNYMIA并未承认或否认SEC的调查结果，但最终仍支付了150万美元罚款。SEC的专项调查及处罚标志着其对金融领域ESG漂绿行为的重视程度和监管强度。

一、BNYMIA罚单背后的原因及影响

　　目前，统一的ESG信息披露标准尚未在全球范围内正式形成，现有准则的差异性以及对公司和金融机构行为监管的部分缺失，导致ESG漂绿行为屡次发生。所谓漂绿行为，是公司或金融机构利用误导性、欺骗性宣传、策略或行为，规避自身存在的非环保行为，而向公众或投资者声明，其具有可持续性和绿色环保的产业、目标及政策，并在ESG报告和披露中做出夸大或虚假的承诺，或者公司及金融机构利用绿色资金，投资污染项目及产业。

　　为保证投资的有效性和金融可持续发展，各国金融监管机构逐渐开始采取相应的ESG监管措施，通过立法、诉讼与处罚等手段加大ESG虚假披露和误导性陈述的审查力度。而SEC就曾公开表示，ESG披露问题将成为本年度内重点审查和监管的领域之一，并以对BNYMIA开具150万美元的罚单，率先宣告了其对ESG金融领域漂绿行为的审查和监管，从而预防和遏制ESG不当披露行为。

　　事实上，对于美国金融市场中ESG信息披露的监管，主要由气候与ESG监管机构（Climate and ESG Task Force）负责。此次SEC发布针对BNYMIA处罚的信息时，也曾提到气候与ESG监管机构，BNYMIA就ESG方面存在错误及不实陈述受到的指控与处罚，与其具有密不可分的关系。该监管机构由SEC执行部门于2021年3月设立，处理公司和金融机构在投资和基金ESG战略方面的披露与合规问题，包括虚假承诺、虚假披露、投资顾问与ESG基金违规等。在ESG金融领域，投资者往往会根据公开发布或承诺的基金ESG信息与投资策略，进行评估、选择与决策，一旦公司或金融机构的披露或承诺存在虚假情况，将会削弱投资者的风险评估能力，甚至做出错误的决策，对投资者造成不利影响。气候和ESG监管机构便是在此背景下产生并运作，它通过数据和信息分析，评估并识别公司和金融机构在ESG披露和战略方面是否存在违规行为，并据此对其提出控诉，以保护投资者利益，推动行业可持续发展。

　　SEC在对BNYMIA的处罚中，其实并没有着重于审查BNYMIA的基金与投资策略是否符合ESG标准，而是通过对其公布的ESG策略或承诺以及后续行动的相符性进行比较，审查是否存在虚假披露的事实，从而提出指控和处罚。同时，在SEC公布的处罚信息中，援引的法律也并非单独针对ESG创设，而是采用已经适用的法律处理ESG此类新兴事物的合规问题。[3] 由此，SEC通过验证公司和金融机构是否“言行一致”的方式，利用现行法律的规定，应对金融领域中的ESG漂绿行为，避免立法缺失带来的监管难度和执法问题，从而确保公司和金融机构能够履行承诺并审查和评估基金与投资中的ESG方面，落实ESG策略，推动金融可持续发展。

　　在BNYMIA的处罚之后，SEC于同期发布了两份新规建议文件《关于加强特定投顾及投资公司ESG投资实践的信息披露建议》 [4] 和《关于投资公司名称规范的建议》[5]，对于公司和金融机构发行的ESG产品及名称提出更加明确、透明和严格的披露要求，避免误导投资者并损害其利益，以进一步加强对ESG漂绿行为的监管。紧随其后，SEC又展开了对高盛集团（Goldman Sachs）资产管理部门的调查，因对其投资基金做出ESG承诺，且这些基金的名称中带有“清洁能源”或“ESG”字样。此项调查意味着SEC进一步加强对潜在漂绿行为的治理力度。

　　SEC对BNYMIA涉及ESG虚假信息实施的指控，是SEC首次对资管顾问公司就ESG因素做出的处罚，这是SEC对于美国金融市场中的ESG基金和投资释放的一个信号，预示着ESG反漂绿手段的升级和完善，任何身处其中的公司和金融机构都应该保持警惕，在ESG信息披露方面确保真实、全面、准确，并履行投资策略与承诺。因此，SEC对于BNYMIA的指控和处罚，将有助于打击金融领域的ESG虚假披露，加大公司和金融机构的违规成本，维持金融市场的真实性、可靠性，保护投资者利益和行业发展能力。另一方面，随着巴黎协议第26届缔约方会议宣布成立国际可持续发展准则理事会（ISSB），全球适用性的ESG信息披露准则也将逐步出台，这一准则将最大限度地兼容不同司法管辖区的情况和要求，满足各公司及投资者的ESG相关信息需求，也为预防和遏制ESG漂绿行为提供新的统一的标准和依据。

二、对我国ESG投资中漂绿行为监管的启示

(一)  完善ESG信息披露法规，提高信息披露透明度

　　2019年12月香港交易所发布新版《ESG报告指引》，进一步扩大强制披露的范围，实行“不披露就解释”，以加强对上市公司ESG信息披露的要求。但大陆目前的ESG报告和披露机制仍基本处于鼓励和自愿阶段，公司和金融机构碎片化的报告和披露信息，往往存在巨大的差异，甚至存在虚假信息或承诺，投资者和其他利益相关者无法据此获得真实、准确、透明的ESG投资信息并做出决策，极容易引发漂绿风险和诉讼、索赔风险。

　　因此，我国应加快实施ESG强制披露机制，提供可操作性、一致性规范和指引，确保投资者和监管机构能够真实、准确地获得公司和金融机构的ESG相关信息，从而更好地帮助投资者做出合理决策，监管机构精准地进行监管。同时，公司和金融机构应制定ESG战略政策和配套制度措施，切实进行并落实ESG实践，提升ESG实践能力和信息披露水平，并通过培训机制，提高信息甄别和处理技术，增强ESG披露及实践的意识及决心，有效预防漂绿行为的风险。

(二)  建立统一绿色标准，明确ESG金融产品评估与认定

　　目前我国尚未建立统一的绿色金融标准，中国人民银行、证监会及银保监会等不同机构制定和发布的标准不尽相同，主要包含《关于构建绿色金融体系的指导意见》、《金融机构环境信息披露指南》、《关于保险业履行社会责任的指导意见》、《上市公司投资者关系管理工作指引》等各绿色金融行业标准。通过建立统一绿色标准，明确金融产品及项目的“可持续”、“绿色”或者“低碳”属性，并适当引入第三方评估机构依据统一标准和要求进行相应的评估和认定，可以在一定程度上解决漂绿行为，增强可持续发展能力。

(三)  完善ESG漂绿行为的认定标准和处罚程序

　　对于ESG投资中的漂绿行为，中国尚未设立专门的执法机构与执法指引即使漂绿行为发生，由于缺乏集中且明确的漂绿处罚，企业对其后果认识不充分。监管机构应根据市场中漂绿行为的类型、程度、影响等因素，制定和完善相应的法律法规，为执法部门及人员提供相对统一、明确的认定和处罚标准，同时，监管机构应加强对投资行业中漂绿现象的治理力度，加大违法违规成本，引导公司和金融机构预防和遏制漂绿行为，主动、自觉遵守ESG相关规则和要求。

(四)  落实第三方机构ESG评估责任

　　在ESG投资中，第三方机构往往处于中立、客观的地位，金融机构和投资者需要根据第三方机构的评估报告进行正确决策。2022年3月，中国人民银行发布《绿色金融助力碳达峰碳中和》，提出要由第三方专业机构对绿色金融信息进行核实， [6] 因此，落实第三方机构的ESG评估责任极为重要。对于第三方机构的ESG评估行为，应实施相应的规范措施，在鼓励第三方机构对绿色金融产品评估积极性的同时，依据不同的程度处罚误导性报告、虚假评估等行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

[1] Financial Times: “SEC fines BNY Mellon over ESG in first case of its kind”, https://www.ft.com/content/ff0097c4-3f1c-49d8-8189-153fc56aeeb3

[2] “Investment Adviser Act of 1940” Sec206 (2) to engage in any transaction, practice, or course of business which operates as a fraud or deceit upon any client or prospective client; … (4) to engage in any act, practice, or course of business which is fraudulent, deceptive, or manipulative. The Commission shall, for the purposes of this paragraph (4) by rules and regulations define, and prescribe means reasonably designed to prevent, such acts, practices, and courses of business as are fraudulent, deceptive, or manipulative.

“Investment Company Act of 1940” Sec34 (b) It shall be unlawful for any person to make any untrue statement of a material fact in any registration statement, application, report, account, record, or other document filed or transmitted pursuant to this title or the keeping of which is required pursuant to section 31(a). It shall be unlawful for any person so filing, transmitting, or keeping any such document to omit to state therein any fact necessary in order to prevent the statements made therein, in the light of the circumstances under which they were made, from being materially misleading. For the purposes of this subsection, any part of any such document which is signed or certified by an accountant or auditor in his capacity as such shall be deemed to be made, filed, transmitted, or kept by such accountant or auditor, as well as by the person filing, transmitting, or keeping the complete document.

[3] 赵予慈：《ESG披露不准确，150万美元罚单天上来……能学到什么？》，https://mp.weixin.qq.com/s/Gtb7u9kBnnlPUdSfrG9ZyA

[4] SEC Proposes to Enhance Disclosures by Certain Investment Advisers and Investment Companies About ESG Investment Practices，https://www.sec.gov/news/press-release/2022-92

[5] SEC Proposes Rule Changes to Prevent Misleading or Deceptive Fund Names，https://www.sec.gov/news/press-release/2022-91

[6] 《绿色金融助力碳达峰碳中和》第四条，http://www.pbc.gov.cn/redianzhuanti/118742/4489076/4500507/index.html