落实招投标活动担保制度改革 依法优化中小微企业营商环境
发布日期：2023-03-12
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近几年由于特殊原因，我国中小微企业的发展受到了重大影响，为了全面贯彻党的二十大精神，根据中央经济工作会议“优化民营企业发展环境，促进民营经济发展壮大，支持中小微企业发展”的有关部署，在扶持中小微企业各项政策落实到其参与招投标活动时，国家出台了加快推动招标投标交易担保制度改革政策，进一步优化我国招投标领域的营商环境。今年2023年1月6日，国家发展改革委联合13部门共同印发了《国家发展改革委等部门关于完善招标投标交易担保制度进一步降低招标投标交易成本的通知》（发改法规〔2023〕27号，以下简称《27号通知》）。
也许有人会想，既然要减轻中小微企业的营商压力，彻底去除保证金制度可以吗？回答这个问题，就要先搞清楚招投标活动中的保证金到底起什么作用？我国《招标投标法实施条例》《工程建设项目施工招标投标办法》和有关部门规章、规范性文件确立了招投标交易担保制度，招投标活动以及中标合同履约过程中的各类保证金是作为投标人投标及履约行为的诚信担保，它为维护招投标秩序起到了不可获缺的作用。
我国《招标投标法实施条例》第七十四条规定：“中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。对依法必须进行招标的项目的中标人，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款。”
从该条规定可以看出，中小微企业的资金压力要减轻，但也是要建立在保障招标人合法权益、维护招投标活动正常秩序的基础之上。保证金制度不能取消，但在招投标过程中要求投标人必须以现金方式缴纳，这就给中小微企业带来了繁重的资金压力，不利于中小微企业的健康发展，与中央经济工作会议“更大激发市场活力和社会创造力”的精神相违背。
其实，国务院在2020年9月1日实施的《保障中小企业款项支付条例》中第十二条就明确规定：“除依法设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，工程建设中不得收取其他保证金。保证金的收取比例应当符合国家有关规定。机关、事业单位和大型企业不得将保证金限定为现金。中小企业以金融机构保函提供保证的，机关、事业单位和大型企业应当接受。机关、事业单位和大型企业应当按照合同约定，在保证期限届满后及时与中小企业对收取的保证金进行核实和结算。”
再往前看，国务院2015年出台的《政府采购法实施条例》也明确“投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交”。以上法规可以看出，企业在参与招标采购活动中的各类依法设立的保证金是允许以非现金形式，例如保函、保险的方式进行提交的。
在这两个大背景、大前提下，我们再看刚发布的《27号通知》不难发现，虽然保证金制度不能彻底取消，但可以改变收取思路，能减免的尽量减免，能变相收取的变相，该退的及时退，能差异化对待的予以优惠收取。《27号通知》从七个方面、九个“鼓励”指出具体的可实施举措，能够切实缓解市场主体流动资金压力，为中小微企业参与市场竞争解危纾困，降低投标企业传统现金保证金的交易成本负担，提高市场交易效率，为2023年经济平稳开局提供了有力政策保障。这七个方面的举措分别是：
一、严格规范招标投标交易担保行为
既然招投标保证金制度是法定的，在执行中也要严格遵循法规要求，不得变相收取非法定的保证金或其他费用；非依法必须招标项目的招标人要同时接受保函、保险等非现金替代方式；约定的保证金金额比例不得超过法定标准；招标文件约定的收退时间也要符合法律规定。
二、全面推广保函（保险）
鼓励招标企业以保函、保单等非现金方式代替现金担保；在招标文件接受的担保方式内，尊重投标人、中标人的自主选择权；鼓励使用电子保函、线上投保，在提升投标效率的同时还要降低保费，便于中小微企业选择。
三、规范保证金收取和退还
保证金的收款主体（招标人、招标代理机构、保证金代收代管平台）应当严格按照法律规定的标准范围内，明确在招标文件中约定收取金额、退还期限和扣没情形，非法定或约定的事项不得随意扣除保证金，不得早收晚退、挪用侵占保证金。
四、清理历史沉淀保证金
《27号通知》还对历史遗留的保证金问题予以追溯，限时（2023年3月底前）要求有关行政部门和收取保证金的市场主体积极清理“沉淀保证金”，明确“谁收取、谁清理、谁退还”的工作原则，做到应退尽退，并且要求作为常态化工作定期向社会公开清理结果。
五、鼓励减免政府投资项目投标保证金
针对政府投资项目在保障招标人合法权益的基础上，鼓励地方政府限时（2023年3月底前）出台全面或阶段性停收投标保证金政策措施，或者根据项目分类减免投标保证金。
六、鼓励实行差异化缴纳投标保证金
对于企业投资、采购项目，根据不同项目特点和不同投标人的信用状况，鼓励招标人减免无失信记录的投标人的投标保证金缴纳；集中采购项目可以探索对应的集中交易担保机制，减少重复收取保证金、提高投标效率。
七、加快完善招标投标交易担保服务体系
减免投标保证金的前提是保障招标人合法权益，具体举措有：依法依规的在各平台上共享公开市场主体的资质资格、业绩、行为信用信息和担保信用信息，为招标人见面投标保证金提供客观信息依据，提供担保服务的机构之间共享信用信息、降低交易风险；同时，简化投标人、中标人办理保函、保险的流程，降低服务手续费。
上述七项精准措施坚持以结果为导向，结合实际落实到事、责任到人、限期实施；多角度、多元化地完善了保证金担保制度，分类指导、对症下药；依法依规“减、免、替”，而不是盲目“一刀切”。最后，《27号通知》还强调了完善招投标交易担保制度、降低招投标交易成本的“政治站位”，真正在合法的框架内帮助中小微解难题、渡难关、复元气、创收益。
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