国务院总理李强于2025年3月24日签署国务院令公布《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》（以下简称《反制规定》）。为了正确审理涉外国国家豁免民事案件，保护当事人合法权益，维护国家主权平等提供了程序指引，最高人民法院于2025年3月26日发布了《关于涉外国国家豁免民事案件相关程序事项的通知》（以下简称《豁免程序》）。《反制规定》与《豁免程序》不仅是对《中华人民共和国反外国制裁法》的细化和落实，更是中国在反制方面维护自身合法权益的重要法律武器。

美国对中国采取的制裁措施以及密苏里州诉中国案件等，严重损害了中国的国家利益，对国际法治秩序构成了巨大冲击。中国在某些案件中虽未选择应诉，但并非坐以待毙，通过一系列有力的法律措施进行反制，展现了维护国家主权、尊严和核心利益的决心。

本文将结合上述案件及《反制规定》《豁免程序》等，深入探讨中国应对国际挑战的法治化路径，以及这些措施对于维护国家利益和国际法治秩序的重要意义。

2020年4月密苏里州总检察长艾里克·施密特代表密苏里州向密苏里东区联邦法院提起诉讼，要求中国政府、中国共产党、中国国家卫健委、中国科学院和武汉病毒研究所等对新冠疫情引发的损害承担赔偿责任。密苏里州政府根据密苏里州侵权法提出了四项索赔：（1）公共滋扰；（2）异常危险活动；（3）不履行其职责，允许新冠病毒传播；以及（4）不履行其职责，囤积个人防护装备（PPE）。密苏里州在其起诉书中声称，武汉病毒研究所的活动具有“商业性”，属于美国《外国主权豁免法》规定的国家享有管辖豁免权的例外情形。

2025年3月7日联邦第八巡回上诉法庭推翻了密苏里州东区法院作出的判决中有关囤积防护装备（PPE）的部分，认定中国开展了上述第（4）项索赔下“囤积个人防护设备（PPE）”行为，并发回重审；密苏里州东区法院在重审中对九名中国被告作出了缺席判决，判决①中国对密苏里州税收损失承担责任；②中国对密苏里州因支付高额PPE费用而遭受的损失承担责任；③密苏里州有权根据联邦和州垄断法获得三倍损害赔偿；④密苏里州有权获得迟延履行判决的利息。

（一）美国《外国主权豁免法》

1976年，美国针对国家豁免问题颁布了专门的《外国主权豁免法》。究其立法原因，一方面为了区分司法与行政的职能，美国早期的国家豁免问题参杂了过多外交的因素，虽然有关裁判最终仍由法院的名义作出，但实则反映的是行政机关的意见和政策，不符合司法独立的原则，与美国宣扬的“三权分立”和民主法治精神差异较大；另一方面，灵活多变的外交政策并不能提供明确的法律预期，无益于创造一个稳定、可预期的营商环境。

美国《外国主权豁免法》在原则上肯定了国家享有管辖豁免权，但同时规定了四种不能援引管辖豁免的例外情况：（1）被告方自行放弃豁免；（2）涉诉的被告方行为属于“商业性”的；（3）被告方在美国境内实施侵权行为或者违反国际法规则非法征收美方的财产（反制措施）；（4）涉及恐怖活动资助。如果被告方存在上述的四种例外情况，美国法院则可能不支持对被告的豁免。

（二）美国法下主权豁免的例外情形

前述四种例外情况中，被告方的“商业性”行为和被告方涉及恐怖资助活动容易成为美国对我国启动司法程序的理由，这也是美国试图使用“长臂管辖权”对我国政府进行司法管辖的体现。

在2020年6月23日美国参议院司法委员会举行的“疫情涉华听证会”中，密西西比州总检察长林肯·费奇试图从中国在疫情期间从事的商业活动（生产、购买、进口和出口个人防护设备）中寻找用以证明符合《外国主权豁免法》中“商业性”例外条款的证据，以支持其要求中国政府承担责任的主张。从其书面陈述中可以看出，尽管林肯·费奇绞尽脑汁试图将美国新冠疫情的责任全部甩给中国，但林肯·费奇深知《外国主权豁免法》是其试图主张国家豁免例外情形而让中国承担责任的一道无法绕过的“障碍”，所以他最终选择以中国从事违法防疫用品贸易这种非常牵强的理由来主张中国承担责任。 

听证会上，奇梅内·基特纳教授对取消针对流行病的外国主权豁免权发表了反对意见。她指出国家豁免制度在保护美国的全球利益中发挥了至关重要的作用。奇梅内·基特纳教授提到:“美国活动在全球各个角落的空前发展，使我们受到外国诉讼当事人在外国法院提起反复无常的诉讼。这些诉讼特别容易出现在可能适用美国豁免例外的情形中，而且美国持有大量资产的国家可以援引或者执行这种例外。”基特纳教授清晰地说明了国家豁免制度不能轻易地被改变，必须严格按照《外国主权豁免法》的例外情况来追求其他国家的责任，否则国家豁免制度例外条款的范围越广，也越适用于美国自己的行为，反而会导致美国承受更大的损失。

（三）缺席判决的撤销与执行

根据美国联邦民事诉讼规则第55条，在原告举证充分的情况下，法院可以作出缺席判决。如要撤销该缺席判决，需提出“有实质性的抗辩理由”（meritorious defense），并且证明存在“正当理由”（good cause），例如因不可预见的紧急情况或误解法律建议而未能回应。当事人在审判法院作出缺席判决的判决后30天内可以提起上诉，即中国如要提起上诉，应在美国当地时间4月6日前提出。

密苏里州总检察长已对媒体表示正在寻找被告在密苏里州和美国其他州可以被执行的资产。在美国法院对外国政府做出缺席判决后，其执行程序主要包括两个环节：一是原告需要先查明被告可以被执行的资产，可通过自行调查或向法院申请“判决后查明（Post- judgement discovery）”的方式进行。二是在调查清楚被告资产的情况后，原告需要向法院申请“执行令（Writ of Execution）”，该执行令将授权执法人员（如联邦法警）查封、扣押或拍卖该资产以实现判决。位于法院所在州的资产可以直接向法院申请执行令并予以强制执行，位于其他州的资产则必须先向该州法院申请承认判决然后再予以强制执行。

（一）细化反制措施

《反制规定》第七条细化了《反外国制裁法》第六条第二项中查封、扣押、冻结的“其他各类财产”范围，涵盖现金、票据、银行存款、有价证券、知识产权、应收账款等多种形式的财产和财产权利。这种细化使得反制措施更具操作性，能够精准地管控外国制裁发起方的各类财产，防止其通过财产转移等手段逃避反制裁。

《反制规定》第八条界定了《反外国制裁法》第六条第三项中禁止或者限制进行的“有关交易、合作等活动”，包括教育、科技、法律服务、环保、经贸、文化、旅游、卫生、体育等多个领域。这表明中国将采取全方位、多层次的措施，确保对外国制裁行为进行全面而有效的反制。

《反制规定》第九条明确了《反外国制裁法》第六条第四项的“其他必要措施”，包括禁止或者限制从事与我国有关的进出口活动，禁止或者限制在我国境内投资，禁止向其出口相关物项，禁止或者限制向其提供数据、个人信息，取消或者限制其相关人员在我国境内工作许可、停留或者居留资格，处以罚款等。这些措施将对外国制裁发起方的经济利益、人员往来、数据传输等方面产生重大影响，使其在对中国实施制裁时必须充分考虑可能面临的严重后果。

（二）规范反制程序

《反制规定》规定国务院有关部门在实施反制过程中有权开展相应调查和对外磋商。这为反制措施的实施提供了充分的法律依据和程序保障，通过磋商等方式尽可能减少对国际合作和国际关系的负面影响。

《反制规定》要求反制决定应当明确反制措施的适用对象、措施内容、施行日期等，增强了反制措施的透明度、公信力和可操作性。反制决定应当通过国务院有关部门官方网站等途径发布并及时更新。有利于公众及时了解反制措施的具体内容和实施情况，也有助于国际社会对中国反制措施的理解和认可，提升中国的国际形象。

（三）加强部门协同

《反制规定》第十条强调了加强部门协同的重要性，规定国务院有关部门按照各自职责承担反制相关工作，并加强协同配合和信息共享。反制往往涉及多个部门的职责和工作，只有加强部门间协同配合，才能形成强大的工作合力，确保反制措施有效实施。

通过建立信息共享机制，各部门可以及时了解和掌握外国制裁的相关信息和动态，为反制措施的制定和实施提供有力支持，推动各部门在反制工作中形成统一的行动步调，避免出现各自为政、相互推诿的现象。

（四）强化措施执行

《反制规定》第十三条及第十七条对措施执行力度进行了强化。规定对不依法执行反制措施的，国务院有关部门有权责令改正，禁止或者限制其从事政府采购、招标投标以及有关货物、技术的进出口或者国际服务贸易等活动，禁止或者限制其从境外接收或者向境外提供数据、个人信息，禁止或者限制其出境、在我国境内停留居留等。这些措施将对不依法执行反制措施的主体形成威慑，确保反制措施有效落实。

被采取反制措施的组织、个人在改正行为、消除行为后果后，可以申请暂停、变更或者取消对其采取的反制措施。

（一）明确管辖原则

《豁免程序》第一条明确了外国国家及其财产在我国法院享有管辖豁免的一般原则，同时规定了在特定情形下，法院可以管辖以外国国家为被告或者第三人提起的民事诉讼。

在国际法实践中，国家豁免是一个重要的原则，它体现了国家之间的平等和相互尊重。然而随着国际交往的日益频繁和复杂，国家豁免原则也面临新的挑战和问题。《外国国家豁免法》及《豁免程序》为法院在涉外民事案件中正确处理国家豁免问题提供了明确的法律依据和程序指引，平衡国家主权与司法主权之间的关系，确保中国法院在涉外民事案件中能够依法公正地行使管辖权。

（二）规范受理程序

《豁免程序》第二条对国家豁免案件的受理程序进行了规范，以外国国家为被告或者第三人的一审案件，由省、自治区、直辖市政府所在地具有涉外民商事案件管辖权的中级法院管辖。《豁免程序》还要求起诉人以外国国家为被告或者第三人提起民事诉讼时，应当在起诉状中列明起诉依据的外国国家豁免法的具体条款，说明属于哪一种例外情形。

（三）保障司法公正

《豁免程序》第五条和第六条要求当外国国家提出管辖异议或主张其享有管辖豁免时，法院除了要审查该国家提出的理由是否成立，还应当依职权审查该外国国家是否享有管辖豁免。《豁免程序》还强调外国国家仅为参与管辖异议审查程序而陈述意见的，不视为接受法院管辖。

美国等国家以“长臂管辖权”对中国进行经济制裁和恶意诉讼，破坏了国际法治的基本原则。面对这种挑战，中国制定了《反制规定》及《豁免程序》等法律法规及司法解释，展现了法治化应对策略。这些措施不仅为中国在国际舞台上维护自身合法权益提供了法律基础，也为国际社会稳定贡献了中国智慧。